شورای نگهبان

مطابق اصل ۹۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می‌شود: ۱- شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز، انتخاب این عده با مقام رهبری است. ۲ ـ شش نفر حقوقدان‏، در رشته‌های مختلف حقوقی‏، از میان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می‌شوند و با رأی مجلس انتخاب می‌گردند.»

برای حفظ اصول قانون اساسی، قبول این نظریه که قوه مقننه حق تجاوز به آن را ندارد، کافی نیست، بلکه باید بررسی کرد به چه ترتیب عملاً می‌توان از تجاوز جلوگیری کرد و کدام مقام برای انطباق قوانین عادی با قانون اساسی صالح است، به همین دلیل علمای حقوق عمومی و اساسی در این مورد اختلاف نظر دارند و سه شیوه را برای تضمین قدرت عالی قانون اساسی پیش‌بینی می‌کنند که شامل: مقاومت افراد، ایجاد یک هیئت سیاسی مستقل و تطبیق قوانین عادی و اساسی به وسیله دادگاه‌ها می‌شود، که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور جلوگیری از تداخل قوا و عدم توازن بین قوای حاکم، نهاد مستقلی پیش‌بینی شده که کلیت آن از اختیار هر سه قوه خارج است و نیمی از اعضای آن توسط رهبری و نیمی دیگر به پیشنهاد رئیس قوه قضائیه توسط مجلس برگزیده می‌شوند.

بررسی و تطبیق قوانین و مصوبات با اصول و احکام شرعی به عهده شش نفر فقیه و بررسی مطابقت قوانین و مصوبات با قانون اساسی، وظیفه هر دوازده نفر عضو فقیه و حقوقدان شورای نگهبان است.

مهمترین رسالت و صلاحیت شورای نگهبان در قانون اساسی، پاسداری از دو هنجار برتر نظام یعنی شرع و قانون اساسی است.

اصول و مواد مرتبط

اصل ۴ قانون اساسی

اصل ۷۲ قانون اساسی

اصل ۹۱ قانون اساسی

اصل ۹۲ قانون اساسی

اصل ۹۳ قانون اساسی

اصل ۹۴ قانون اساسی

اصل ۹۵ قانون اساسی

اصل ۹۶ قانون اساسی

اصل ۹۷ قانون اساسی

اصل ۹۸ قانون اساسی

اصل ۱۷۷ قانون اساسی

قانون آیین‌نامه داخلی مجلس ۱۳۷۸

پیشینه

در کشور ما طبق قانون اساسی گذشته (۱۲۸۵ و متمم آن ۱۲۸۶ شمسی) درباره نظارت بر قوانین حکمی وجود نداشت فقط در اصل دوم متمم، نظارت از لحاظ انطباق قوانین با احکام مذهبی پیش‌بینی شده بود که می‌بایست پنج نفر از علمای طراز اول مرجع تقلید آن را اعمال نمایند ولی این نظارت هرگز به موقع اجرا در نیامد.

در رویه‌ حکومتی

نظر تفسیری شماره ۱۶۸۲ /۲۱ /۸۰ مورخ ۱۰ /۴ /۱۳۸۰ شورای نگهبان: «مطابق بند ۲ اصل ۹۱ قانون اساسی اختیار معرفی حقوقدانان شورای نگهبان به تعداد بیش از افراد مورد نیاز به عهده رئیس قوه قضاییه می‌باشد و مجلس شورای اسلامی موظف است فقط از میان همان افراد معرفی شده تعداد لازم را انتخاب نماید.»

نظر تفسیری شماره ۲۱۹۳۴ /۳۰ /۸۶ مورخ ۱۹ /۴ /۱۳۸۶ شورای نگهبان: «مستفاد از اصول ۹۱، ۴ و ۹۹ قانون اساسی این است که تصویب ضوابط و مقررات مالی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی شورای نگهبان که انجام وظایف آن به تشخیص شورا متوقف بر آنها است، بر عهده خود این شورا می‌باشد.»

مدت تصدی اعضای شورای نگهبان

به موجب اصل ۹۲ قانون اساسی: «اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‌شوند ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال‏، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می‌یابند و اعضای تازه‌ای به جای آنها انتخاب می‌شوند.»

مبنا

اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می شوند و این در حالی است که دوره نمایندگی مجلس چهار سال است. خصوصیت شش سال در عضویت شورای نگهبان به این لحاظ است که شورای نگهبان حالت تداومی داشته و هیچ گونه فترتی به وجود نیاید و ضمنا حالتی به وجود آید که صاحب نظران جدیدی که در مقطع معین انتخاب می شوند، با صاحب نظران قبلی برخورد فکری داشته باشند تا مهارت لازم را کسب نمایند و تجارب جمع قبلی به جمع بعدی منتقل شود.

اعتبار شورای نگهبان

بر اساس اصل ۹۳ قانون اساسی: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان‏.»

در رویه‌ حکومتی

نظر تفسیری شماره ۰۶۵۰ /۲۱ مورخ ۱۲ /۴ /۱۳۷۵ شورای نگهبان: بدون تردید اعتبار قانونی مصوبات مجلس شورای اسلامی منوط به اظهارنظر شورای نگهبان است و در مقام تعارض دو قانون که شورای نگهبان هر دو را تأیید نموده‌ است معیار و ملاک تاریخ تصویب مجلس شورای اسلامی است و در صورت وحدت زمان قانون خاص، قانون عام را تخصیص می‌زند.

وظایف شورای نگهبان

بررسی انطباق قوانین با موازین اسلام و قانون اساسی

طبق اصل ۹۴ قانون اساسی: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است‏.»

عدم امکان استناد به فتوای فقهای پیشین

شورای نگهبان نمی‌تواند به استناد فتوای فقهای پیشین، مصوبه ای را نقض یا ابطال کند زیرا آنچه مناط عمل شورای نگهبان است، فتوای فقها نیست بلکه موازین مسلم شرع است، با این توضیح که قانون اساسی، شورای نگهبان را به رعایت دو اصل ملزم کرده‌است: یکی عدم مغایرت را احراز کند نه تطابق را و دیگر اینکه مناط اعتبار عملش، موازین مسلم شرعی باشد نه فتوای فقهای پیشین. ارسال تمامی مصوبات به شورای نگهبان ناشی از نظارت استصوابی این شورا بر قوانین مصوب مجلس همچنین مصوبات قوه مجریه می‌باشد.

در رویه‌ حکومتی

نظر تفسیری شماره ۷۸۵ مورخ ۷ /۱۱ /۱۳۵۹ شورای نگهبان: تشخیص مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی طبق اصول ۹۴ و ۹۶ قانون مزبور با شورای نگهبان است و رئیس‌جمهور در این خصوص وظیفه و مسؤولیتی ندارد. شورای نگهبان در موقع بررسی قانون مزبور کلیه جهات و نظریات مختلف از جمله نظریاتی را که جنابعالی مرقوم داشته‌اید مورد توجه و بحث قرار داده است و به حول و قوه الهی در هر مورد با عنایت کامل به جوانب موضوع و موازین شرعی و اصول قانون اساسی اظهارنظر می‌نماید. ۱ـ در مورد اصل تفسیر علاوه بر اینکه به موجب اصل ۹۴ کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان ارسال شود و تفسیر قوانین نیز مصوبه است از سایر اصول مربوط به انطباق قوانین با موازین اسلامی و عدم مغایرت با قانون اساسی نیز استفاده می‌شود که تفسیر قوانین عادی از لحاظ اینکه متضمن رفع اجمال و ابهام و تضییق یا توسعه قانون است قابل عدم انطباق با موازین شرعی و مغایرت با قانون اساسی است، لذا باید به شورای نگهبان ارسال شود. ۲- در مورد مصوبه ای که به عنوان تفسیر مواد ۹ و ۱۴ و ۱۵ قانون اراضی شهری تصویب شده‌است نیز نظر به اینکه صورت توسعه ضرورت مذکور در قانون فوق را دارد. به تصویب دو ثلث نمایندگان محترم نرسیده‌است با موازین شرع منطبق نمی‌باشد. تفسیر ماده ۱۵ که در رابطه به دخالت قوای انتظامی است در مواردی که طرف مدعی حقی برای خود می‌باشد با موازین شرعی منطبق نیست و اصل دخالت قوای انتظامی بدون نظر مقام قضایی صالح با قانون اساسی مغایرت دارد.

نظر تفسیری شماره ۴۱۰۴ /۳۰ /۸۱ مورخ ۲۵ /۱۲ /۸۱ شورای نگهبان: «درخواست مراجعه به آراء عمومی موضوع اصل ۵۹ قانون اساسی از مصادیق مصوبات مجلس شورای اسلامی است و باید طبق اصل ۹۴ قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شود.»

در مذاکرات تصویب

بنابر صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، از سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان، تلقی به عدم مغایرت مصوبات با موازین شرع و قانون اساسی خواهد شد.

مهلت اظهارنظر شورای نگهبان

تمدید مهلت

به موجب اصل ۹۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهائی کافی نداند، می‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.»

وظایف فقها و حقوقدانان شورای نگهبان

مطابق اصل ۹۶ قانون اساسی: «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است‏.»

ترکیب شورا به گونه ای طراحی شده که از اسلامیت نظام پاسداری کند، نصب شش نفر فقیه دلیل بر آن است که شورا در وهله اول در پی اسلامیت نظام است اگر چه منکر وجود جمهوریت آن نیست.

بر اساس این اصل، فقهای شورای نگهبان می‌توانند در مورد مسائل حقوقی نظر بدهند اما حقوقدانان شورای نگهبان حق ندارند در مورد مسائل فقهی اظهار نظر نمایند؛ یعنی در مواردی که تطبیق با اسلام است اگر شش نفر از شش فقیه رای دهند کافی است، اما اگر پنج نفر از شش حقوقدان بر مسئله ای حقوقی توافق داشته باشند نظرشان قابل اعمال نیست، مگر اینکه یک فقیه با آنها هم نظر باشد.

در رویه‌ حکومتی

نظر تفسیری شماره ۷۸۵ مورخ ۷ /۱۱ /۱۳۵۹ شورای نگهبان: تشخیص مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی طبق اصول ۹۴ و ۹۶ قانون مزبور با شورای نگهبان است و رئیس‌جمهور در این خصوص وظیفه و مسؤولیتی ندارد. شورای نگهبان در موقع بررسی قانون مزبور کلیه جهات و نظریات مختلف از جمله نظریاتی را که جنابعالی مرقوم داشته‌اید مورد توجه و بحث قرار داده است و به حول و قوه الهی در هر مورد با عنایت کامل به جوانب موضوع و موازین شرعی و اصول قانون اساسی اظهارنظر می‌نماید.

نظر تفسیری مورخ ۲ /۴ /۱۳۶۰ شورای نگهبان: در شورای نگهبان بر سر این موضوع بحث بود که آیا باید در مورد انطباق مصوبه مجلس با قانون اساسی رأی‌گیری شود و نتیجتاً اگر اکثریت مصوبه را مطابق قانون اساسی دانستند تأیید می‌شود و اگر اکثریت یعنی اقلاً ۷ نفر از ۱۲ نفر آن را منطبق بر قانون اساسی ندانستند رد می‌شود یا اینکه باید رأی‌گیری بر مغایرت مصوبه با قانون اساسی به عمل آید به گونه ای که اگر اکثریت یعنی اقلاً ۷ نفر از ۱۲ نفر آن را مغایر قانون اساسی شناختند برای اصلاح به مجلس بازمی‌گردد و اگر این اکثریت حاصل نشد مصوبه تأیید می‌شود نتیجتاً اگر شش نفر آن را مغایر بدانند و شش نفر مغایر ندانند چون رأی اکثریت بر مغایرت حاصل نشده‌است مصوبه تأیید شده محسوب می‌شود، که همین نظر مورد تأیید اکثریت ۹ نفر اعضاء قرار گرفت و رأی‌گیری بر همین منوال ادامه یافت.

نظر تفسیری شماره ۲۴۳۷ مورخ ۱۱ /۱۰ /۱۳۶۳ شورای نگهبان: «تشخیص مغایرت یا انطباق قوانین با موازین اسلامی به‌طور نظر فتوایی با فقهاء شورای نگهبان است»

حضور در مجلس هنگام مذاکره درباره لایحه یا طرح قانونی

به موجب اصل ۹۷ قانون اساسی: «اعضای شورای نگهبان به منظور تسریع در کار می‌توانند هنگام مذاکره دربارهٔ لایحه یا طرح قانونی در مجلس حاضر شوند و مذاکرات را استماع کنند. اما وقتی طرح یا لایحه‌ای فوری در دستور کار مجلس قرار گیرد، اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند.»

مبنا

نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس، بیشترین ارتباط را بین دو نهاد فراهم می‌کند. اطلاع و آگاهی بیشتر و بهتر از بحث‌ها و مذاکرات که از طریق حضور اعضای شورا میسر می‌شود، زمینه را برای اظهار نظر دقیق آنان فراهم کرده و به این دلیل که بازه زمانی اظهار نظر شورا در خصوص مصوبات کوتاه است، حضور در مجلس موجب تسریع در کار بررسی مصوبات می‌شود. در طرح‌ها و لوایح فوری نیز به این دلیل که فوریت در امری، سرعت در طی سایر مراحل قانونگذاری را ایجاب می‌کند، مطابق ماده ۱۲ آیین‌نامه داخلی مجلس، در طرح‌های دو و سه فوریت حضور اعضای شورای نگهبان در مجلس الزامی است.

در رویه‌ حکومتی

نظر تفسیری شماره ۱۲۵۸ مورخ ۱۵ /۸ /۱۳۶۸ شورای نگهبان: «مقصود از طرح یا لایحه فوری مذکور در اصل نود و هفتم قانون اساسی، طرح یا لایحه ای است که تأخیر در رسیدگی به آن مستلزم وقوع خسارت یا فوت فرصت باشد و لوایح و طرح هائی را که رسیدگی به آن در این حد از لزوم سرعت نیست شامل نمی‌شود.»

تفسیر قانون اساسی

قانون اساسی ممکن است دارای اصول، جملات، مواد یا واژه‌هایی باشد که مبهم، مجمل یا مختصر باشد و در نتیجه قوای عمومی، حقوقدانان و مردم درباره آن به ابراز دیدگاه‌های گوناگون بپردازند، در این گونه موارد باید نهادی وجود داشته باشد که به روشن شدن قانون اساسی بپردازد و اصولاً مرجع صلاحیتدار برای تفسیر مقررات، مرجع وضع آن است، چون به خوبی می‌داند چه وضع کرده و معنا و مفهوم آن کدام است. در اینجا گرچه شورای نگهبان واضع قانون اساسی نیست اما به این دلیل که وظیفه تفسیر قانون اساسی مطابق این قانون بر عهده شورا نهاده شده، بنابر این عمل شورا در این خصوص تفسیر قانونی نام دارد.با این توضیح که تفسیر قانون اساسی در حکم قانون اساسی است.

مطابق اصل ۹۸ قانون اساسی: «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌شود.»

مبنا

قانون اساسی، میثاق ملی و پایه حکومت و رابطه آن با مردم سرزمینی که پیوندهای تاریخی و ملی، اشتراک زبان و مذهب و هدفهای سیاسی، آنها را به هم پیوسته‌است معین می‌کند، بنابراین همانگونه که وضع قانون اساسی اهمیت ویژه ای دارد، تفسیر آن نیز حائز اهمیت فراوان است؛ زیرا بیم آن می‌رود که خودخواهی و نفع پرستی بر اجرای عدالت چیره شود و تجربه نشان داده که قدرت بی لجام و صلاحیت بدون مسئولیت، مرکز رشد و تباهی است، از این رو به منظور حفظ استقلال و توازن و تفکیک قوا و ترکیب شورای نگهبان که در انتخاب اعضای آن رهبر، قوه قضائیه و قوه مقننه نقش آفرینند و نهادی فرا قوه ای است، به تفسیر قانون اساسی می‌پردازند.

در رویه‌ حکومتی

نظر تفسیری شماره ۱۱۵۸ مورخ ۶ /۱۰ /۱۳۶۹ شورای نگهبان: نظریه‌های عنوان شده در نامه مذکور عنوان نظر تفسیری دارد و اصولاً نظریاتی که در ارتباط با قانون اساسی از سوی شورای نگهبان ابراز شده، در صورتی که تصریح نشده باشد که مشورتی است طبق اصل ۹۸ قانون اساسی اعلام شده و تفسیری است.

مطابق اصل ۹۸ قانون اساسی تفسیر هر یک از اصول آن انحصاراً بر عهده شورای نگهبان است و هیچ مرجع دیگری حق تفسیر هیچ‌یک از اصول قانون اساسی را ندارد.

نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی

به موجب اصل ۹۹ قانون اساسی: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.»

مبنا

موارد بسیار مهم که در آن ارجاع به آرای عمومی می‌شود، خواه ناخواه رابطه نزدیکی با قانون اساسی و موازین اسلامی دارد، همچنین در اکثر موارد با سرنوشت کشور رابطه مستقیم دارد، با توجه به این اهمیت، شورای نگهبان می‌تواند مطمئن‌ترین طریق کنترل به منظور اجرای قانون و رسیدن به عدالت باشد.

در حقوق تطبیقی

نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس خبرگان؛ ریاست جمهوری، مجلس، مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی، شباهت فراوانی با اختیارات شورای قانون اساسی فرانسه در مورد نظارت بر انتخابات مختلف این کشور دارد.

در رویه‌ حکومتی

نظر تفسیری شماره ۱۲۳۴ مورخ ۱ /۳ /۱۳۷۰ شورای نگهبان: نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرائی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود.

نظر تفسیری شماره ۲۱۹۳۴ /۳۰ /۸۶ مورخ ۱۹ /۴ /۱۳۸۶ شورای نگهبان: «مستفاد از اصول ۹۱، ۴ و ۹۹ قانون اساسی این است که تصویب ضوابط و مقررات مالی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی شورای نگهبان که انجام وظایف آن به تشخیص شورا متوقف بر آنها است، بر عهده خود این شورا می‌باشد.»

تعارض با اصل ۵۶ قانون اساسی

تعبیری که شورای نگهبان از این اصل دارد این است که نظارت در اصل ۹۹، نظارت استصوابی است و شورای نگهبان می‌تواند به صلاحیت داوطلبان رسیدگی کند و ملت تنها می‌تواند از میان برگزیدگان شورای نگهبان دست به انتخاب زند. این تعبیر بی گمان حق حاکمیت خداداد مردم را که در اصل ۵۶ آمده‌است محدود می‌کند و آزادی انتخاب را که جوهر و اساس حکومت جمهوری است از آنان می‌گیرد. به بیان دیگر تشخیص صلاحیت داوطلبان و نامزدهای انتخاباتی فقط حق رای‌دهندگان است و دخالت هیئت نظارت فقط باید در حد احراز شرایط آنان از قبیل شرط داشتن ملیت، سن، سابقه سکونت در حوزه انتخابیه، نداشتن پیشینه کیفری یا گرایش‌های ضد میهنی و نداشتن مشاغلی که ممنوعیت جمع با سمت مورد نظر را دارد، مداخله و نظارت نماید و محدودیت‌هایی از قبیل نظارت استصوابی، مغایر حق مردم و دموکراسی است.