رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۱۳۷۶ ،کلاسه پرونده: ۹۶/۱۲۷۹)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بند (۱) بخشنامه شماره ۱۶۰۲۸/۹۰-۱۹/۱/۱۳۹۰ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	دیوان محاسبات کشور
موضوع	ابطال بند (۱) بخشنامه شماره ۱۶۰۲۸/۹۰-۱۹/۱/۱۳۹۰ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور
کلاسه پرونده	۹۶/۱۲۷۹
تاریخ رأی	سه شنبه ۶ شهريور ۱۳۹۷
شماره دادنامه	۱۳۷۶

شماره دادنامه:۱۳۷۶ تاریخ دادنامه: ۶/۶/۱۳۹۷

شماره پرونده: ۹۶/۱۲۷۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۱) بخشنامه شماره ۱۶۰۲۸/۹۰-۱۹/۱/۱۳۹۰ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور

گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۱۸۰/۲۰۰۰۰-۹/۸/۱۳۹۶ اعلام کرده است که:

" حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما در خصوص بخنشامه شماره ۶۰۲۸۷/۱/۹۰-۹/۱۱/۱۳۹۰ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور مزید استحضار می رساند:

۱- مطابق ماده (۵۸) قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور، سازمان جنگلبانی مجاز است در مورد واگذاری طرحهای جنگلداری به موسسات دولتی یا وابسته به دولت که سرمایه آنها کلا متعلق به دولت باشد بدون رعایت مزایده و مقررات مندرج در این قانون اقدام کند

۲- وفق ماده (۱۲) ماخذ قانونی اخیرالذکر، در صورتی که مجری طرح به هر علت قادر به اجرای طرح نشده و یا اجرای طرح را متوقف سازد سازمان جنگلبانی باید مراتب را با تعیین مهلتی متناسب با نوع کار به او اخطار کند در صورتی که در انقضای مدت مقرر مجری طرح موارد اخطار شده را انجام نداد سازمان جنگلبانی می تواند اجرای طرح را رأسا عهده دار و یا از طریق مزایده به دیگری واگذار کند

۳- به موجب ماده (۴) دستورالعمل اجرایی ماده (۳) قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع، منظور از واگذاری در این دستورالعمل بهره برداری یا مدیریت بهره وری اجرای طرح در چارچوب طرحهای مصوب و با حفظ مالکیت دولت بر عرصه و اعیانی های طرح خواهد بود و پس از تصویب طرح در سازمان، حسب مورد طبق مقررات آیین نامه معاملات دولتی آگهی مزایده ، برگزار می گردد

۴- به موجب ماده (۲۴) قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی، وزارت جهاد کشاورزی تابع مفاد مواد ۸، ۵۰، ۴۱، ۶۲، ۵۲، ۷۱، ۷۳ و ۷۹ قانون محاسبات عمومی می باشد

۵- مطابق ماده (۷۹) قانون محاسبات عمومی کشور، معاملات وزارتخانه ها و موسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و غیره ( به استثناء مواردی که مشمول مقررات استخدامی می شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود

۶- به موجب نظریه شماره ۲۲۷۳-۱۰/۹/۱۳۹۴ ستاد مشاوره فنی و حقوقی سازمان متبوع، در خصوص لزوم برگزاری مزایده جهت واگذاری طرحهای موضوع ماده ۲ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور توسط سازمان جنگلبانی، با توجه به ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی وزارتخانه مذکور تابع ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور بوده، لذا بهره برداری و نگهداری از جنگل موضوع سوال، مستلزم رعایت تشریفات قانونی مربوط به مزایده می باشد

بناء علیهذا مفاد بند ۱ بخشنامه صدرالاشاره متضمن برگزاری مزایده صرفا برای طرح جنگلداری و عدم الزام بهبرگزاری مزایده برای سایر طرحها مغایر با احکام ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی و ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور و مفهوم مخالف ماده ۵۸ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور و همچنین ماده ۴ دستورالعمل اجرایی ماده ۳ قانون مذکور ارزیابی می گردد

بنا به مراتب معروضه در اجرای مواد ۱۲ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، ابطال بند ۱ بخشنامه صدرالاشاره مورد استدعاست

"

متن بخشنامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است

" معاونین محترم

مدیر/مدیران کل محترم دفاتر مستقل ستادی

مدیرکل محترم منابع طبیعی و آبخیزداری استان

موضوع: رفع ابهامات موجود در دستورالعمل ماده ۳ قانون حفاظت و بهره برداری

با سلام

احتراما به منظور تسهیل در روند انجام امور و در راستای تحقق اصل ۴۴ قانون اساسی و برون سپاری وظایف، بدین وسیله موارد ذیل در خصوص بهره برداری از منابع مصرح در ماده ۳ قانون حفاظت و بهره برداری و تبصره الحاقی آن برای اجرای دقیق ابلاغ می گردد:

۱- برگزاری امر مزایده صرفا برای طرح جنگلداری (بهره برداری چوب صنعتی) بوده و برای سایر طرحها الزامی به مزایده نمی باشد و دریافت حقوق دولت تابع مفاد قرارداد مربوطه می باشد

"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور به موجب لایحه شماره ۳۲۳۷۸/۱۸/۹۶-۲۳/۱۱/۱۳۹۶ توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه

با سلام

احتراما عطف به اخطاریه به شماره بایگانی ۶۲۹۹۰-۱۳/۱۰/۱۳۹۶ صادره از آن هیأت، موضوع ادعای دیوان محاسبات کشور مبنی بر ابطال بند ۱ بخشنامه شماره ۶۰۲۸۷/۱/۹۰-۹/۱۱/۱۳۹۰ مراتب ذیل به حضور ایفاد می گردد:

۱- همان طوری که مستحضرید مبانی قانونی بهره برداری از جنگلها و مراتع را قانونگذار در قانون ملی شدن جنگلها و مراتع سال ۱۳۴۱ و آیین نامه مربوطه در سال ۱۳۴۲ و قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب سال ۱۳۴۶ مورد عنایت قرار داده است

۲- در خصوص بهره برداری از کلیه جنگلها و مراتع و بیشه های طبیعی و اراضی جنگلی موضوع ماده یکم قانون ملی شدن جنگلها و مراتع قانونگذار در ماده ۲ قانون مذکور امر بهره برداری را بر عهده سازمان و یا با انعقاد قرارداد به عهده اشخاص نهاده است

اما در خصوص روش واگذاری در قانون ملی شدن حسب بند ۱ تبصره ذیل ماده ۷ تنها اشاره به واگذاری طرح جنگلداری به نحو مزایده را مورد عنایت قرار داده است

بنابراین چنانچه اصل بر واگذاری کلیه طرحها از طریق مزایده می بود ضرورتی نداشته است که قانونگذار یک استثناء را در اصل واگذاری مورد توجه قرار دهد به نظر می رسد قانونگذار با علم به وجود ماده ۳۹ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۱۲ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است خواسته است چنین استثنایی را فقط در خصوص طرحهای جنگلداری مورد خطاب و حکم قرار دهد از طرفی در آیین معاملات دولتی در سال ۱۳۴۹ که بعد از تصویب قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب گردیده پیرامون نسخ و مغایرت قوانین قبلی و قوانین خاص حکمی را مقرر نداشته و چنانچه قصد داشته همه معاملات را مشمول حکم خود قرار دهد بدان اشاره می نمود

۳- مفید است به نظر برسد که در تنظیم آیین نامه قانون ملی شدن جنگلها و مراتع ترتیب و استثناء مربوطه در ماده۲ و تبصره های ذیل آن به وضوح بیان حکم شده است

در ماده مذکور آمده است سازمان جنگلبانی مجاز است اجرای طرحهای جنگلداری را از طریق مزایده به اشخاص واجد شرایط واگذار نماید

همچنین در تبصره ۴ ماده مذکور مقرر شده است ضریب بهره مالکانه که از طریق مزایده به دست می آید برای ده سال اول مورد مزایده معتبر خواهد بود

بنابراین ملاحظه می فرمایید با وجود مواد ۳۹ و ۴۰ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۱۲ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است و مواد مندرج آیین معاملات دولتی در سال ۱۳۴۹ که بعد از تصویب قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب گردیده پیرامون دلالتی حکمی که بر نسخ و مغایرت قوانین خاص نماید ندارد

۴- استناد قرار دادن مواد ۱۲ و ۵۸ قانون حفاظت و بهره برداری سال ۱۳۴۶ توسط سازمان بازرسی دقیقا مطالب مندرج در بندهای ۱ و ۲ این لایحه را که ناظر به طرحهای جنگلداری بوده مورد تایید قرار می دهد و اشاره ای به سایر طرحها قوانین ناظر به امر منابع ملی و طبیعی را ندارد

۵- مستند نمودن به ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی مبنی بر اینکه وزارت مذکور در امر مزایده و مناقصه تابع ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی بوده محمل قانونی ندارد چرا که اولا: ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی قانون عام بوده و در مقام نسخ قانون عام نمی تواند ناسخ قانون خاص باشد

ثانیا: در ماده مذکور به صراحت حکمی راجع به استثنائات سابق مقرر نداشته است

ثالثا: حکم موضوع ۷۹ قانون محاسبات عمومی ناظر به معاملات دولت می باشد حال آن که با توجه به ماهیت طرحهای منابع طبیعی اعم از مرتعداری، آبخیزداری و بیابان زدایی که غالبا در برگیرنده وظایف حاکمیتی سازمان بوده و در صورت عدم استقبال ذی نفعان برای انجام طرحها خود مکلف به اجرای آنها می باشد

۶- همان طوری که سابقا اعلام گردید در مواد ۳۹ و ۴۰ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۱۲ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است

با وصف فوق قانونگذار در ماده ۴۰ قانون حفاظت و بهره برداری ازجنگلها و مراتع عدم برگزاری مزایده برای طرحهای منابع طبیعی در سال ۱۳۴۶ را تجویز کرده و چنانچه قصد داشت اقداماتی را مشمول قوانین محاسباتی نماید استثناء مربوطه را مورد توجه قرار نمی داد

۷- در خصوص مستمسک قرار دادن مفهوم مخالف ماده ۵۸ قانون حفاظت و بهره برداری اعلام می دارد اولا: ماده مذکور مفهوم مخالف ندارد

ثانیا: چنانچه بخواهیم از مفهوم مخالف حکم ماده مذکور استفاده نماید دلالت بر این دارد که سایر طرحها نیاز به رعایت امر مزایده ندارد

علی ایحال با عنایت به مراتب مشروحه فوق الذکر صدور رأی شایسته از آن مقام مورد استدعاست

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۶/۶/۱۳۹۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

با توجه به لزوم برگزاری مزایده در خصوص کلیه معاملات وزارتخانه ها و موسسات دولتی، بند ۱ بخشنامه مورد اعتراض که برگزاری مزایده را صرفا برای طرح جنگلداری تکلیف نموده و سایر موارد را تابع قرارداد و مستثنی اعلام کرده است، مغایر با احکام ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی و ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی و ماده ۵۸ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود

مرتضی علی اشراقی

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 11511