معافیت کفالت
قانونگذار در فصل چهارم قانون خدمت وظیفه عمومی اصلاحی ۱۳۹۰، اقسام مختلفی از معافیت‌های مشمولان از انجام خدمت وظیفه عمومی را برشمرده است که یکی از اقسام این نوع از معافیتها، معافیت کفالت است. براساس بند ۲ ماده ۴۴ قانون خدمت وظیفه عمومی «یگانه مراقب یا نگهدارنده مادر فاقد شوهر از انجام خدمت دوره ضرورت معاف می‌باشد.» قانون گذار در حالی این نوع از معافیت کفالت را به رسمیت شناخته‌است که از معاف کردن مشمولان متأهل در جهت کفالت از همسر و فرزندانشان با تصویب قانون «نحوه کمک به خانواده‌های مشمولانی که با اعزام مشمول قدرت اداره معاش خود را از دست می‌دهند» خودداری کرده‌است.[۱]
پیشینه تقنینی قانون کفالت ناشی از طلاق والدین
همسو با تغییراتی که در قوانین خدمت وظیفه عمومی در دوران مختلف به وقوع پیوسته‌است، موضوع معافیت مشمولان به دلیل تکفل مادران ایشان نیز دچار تغییر و تحولاتی شده‌است به نحوی که این تغییرات سبب پیدایش ابهامات و تضارب آرا در تفسیر و اجرای مفاد قانونی مربوط به این مسئله شده‌است. در همین راستا و به منظور تعیین حدود و ثغور معافیت ناشی از تکفل مادران ورود و بررسی سبقه تقنینی آن امری ضروری قلمداد می‌شود چراکه با بررسی پیشینه تقنینی این موضوع می‌توان به شکل بهتری اهداف مقنن را کشف کرد و به نحو مؤثر تری قانون را اجرایی ساخت.[۱]
قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۵۰ مجلس شورای ملی
براساس بند الف ماده ۴۴ قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۵۰ مجلس شورای ملی «مشمولان کفیل منحصر به فرد مادر فاقد شوهر و بضاعت و شغل» از انجام خدمت وظیفه عمومی معاف می‌شوند. با تأمل در این ماده دریافته می‌شود که قانون گذار برای کفالت مادر چهار شرط اصلی را برشمرده است؛ نخست آن که فرد مشمول کفیل منحصر به فرد باشد، دوم مادر فاقد شوهر باشد – اعم از آن که علت این امر طلاق والدین یا فوت پدر باشد – سوم آن که مادر بایستی فاقد شغل باشد و چهارم آن که بی‌بضاعت باشد. قانون گذار علاوه بر شرایط چهارگانه‌ای که در صدر ماده برشمرده است، در تبصره ۵ ماده فوق‌الذکر تحقیقات لازم نسبت به ادعای کفالت مشمولان و همچنین تصدیق صحت مندرجات استشهاد و مدارک آنها در مورد عایله تحت تکفل و درآمد آنان را لازم دانسته‌است. شایان ذکر است که قانون گذار جمع پنج شرط فوق را از ارکان اعطای معافیت کفالت ناشی از سرپرستی مادر دانسته‌است و در صورت فقدان هریک از شرایط فوق، مشمولان به دلیل کفالت مادر، از انجام خدمت وظیفه عمومی معاف نمی‌شوند.
در قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۵۰ قانونگذار صرف احراز شرایط فوق را به منزله معافیت دایم مشمولان نداسته و بیان داشته‌است که «الف - به مشمولانی که کمتر از دیپلم کامل دبیرستان داشته باشند همچنین به مشمولان موضوع بند (و) و بند (ز) ماده ۴۴ معافیت دایم داده می‌شود. ب - به مشمولانی که دارای دیپلم کامل دبیرستان یا بالاتر باشند یک سال معافیت داده می‌شود و در پایان سال اول به وضع کفالت این قبیل‌مشمولان مجدداً رسیدگی می‌شود در صورتی که در وضع کفالت آنان تغییری حاصل نشده باشد یک سال دیگر به آنان معافیت داده می‌شود و در پایان‌سال دوم به وضع آنان رسیدگی و در صورت عدم تغییر وضع کفالت برگ معافیت دایم از خدمت در زمان صلح به آنان داده می‌شود.» به عبارت دیگر قانون گذار به جهت معاف کردن مشمولانی که یگانه کفیل مادر فاقد شوهر، بضاعت و شغل می‌باشند، استمرار شرایط مزبور به مدت ۲ سال را ضروری قلمداد نموده و در صورت بقای آن پس از گذشت مدت مزبور مشمولان را به صورت دایم از انجام خدمت وظیفه عمومی در زمان صلح معاف می‌کرد.[۱]
قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۶۳ مجلس شورای اسلامی
براساس بند الف ماده ۴۴ قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۶۳ «مشمولانِ یگانه مراقب و نگهدارنده پدر یا جد یا برادر یا مادر یا جده یا خواهر که قادر به اداره امور خود نیستد، از انجام خدمت دوره ضرورت معاف می‌باشند.» با تأمل در این بند چنین دریافت می‌شود که قانون گذار بهره‌مندی مشمولان از معافیت کفالت مادران را بی‌قید و شرط ندانسته‌است بلکه این نوع از معافیت را منوط به «ناتوانی مادر در اداره امور» دانسته‌است. به عبارت دیگر قانون گذار باتوجه به مناط معافیت کفالت که همان سرپرستی و یاری رسانی است، کفالت از مادران را نیز مقید به ناتوانی ایشان دانسته‌است و بدیهی است که مادرانی که قدرت انجام امور خود را داشته باشند طبیعتاً از دایره شمول ماده فوق خارج شده و فرزندان این قسم از مادران باید نسبت به انجام خدمت وظیفه عمومی اقدام کنند.
همچنین براساس تبصره ۱ این ماده «مشمولان فوق چنانچه در پنج سال متوالی دارای شرایط معافیت موقت از خدمت باشند در پایان سال پنجم به آنها معافیت‌در زمان صلح داده خواهد شد.» البته قانون گذار در بند ۲ ماده ۱۲۴ آیین‌نامه اجرایی قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۶۴ در این خصوص بیان داشته‌است که در صورت مطلقه بودن مادر، باید تاریخ وقوع طلاق قبل از ورود به سن ۱۶ سالگی مشمول باشد و چنانچه تاریخ وقوع طلاق بعد از ورود به سن ۱۶ سالگی و قبل از سن مشمولیت باشد به تشخیص هیئت پیش‌بینی شده در تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون به‌وضع مشمولان رسیدگی خواهد شد.» النهایه نیز ماده ۴۶ قانون مقرر داشته‌است که «تحقیقات لازم نسبت به ادعای کفالت این قبیل مشمولان و همچنین تصدیق صحت مندرجات استشهاد و مدارک آنان با شهربانی یا ژاندارمری خواهدبود.» با تأمل در مجموع مقررات فوق دو نکته مهم قابل توجه می‌باشد، نخست آن که قانون گذار علاوه بر آن که نیازمندی مادر به سرپرستی را شرط دانسته‌است، استمرار این مسئله را نیز ضروری قلمداد کرده و در همین راستا اقدام به اعطای معافیت‌های یکساله به مدت ۵ سال کرده‌است و نکته دوم آن که صحت سنجی ادعاهای مشمول و مادر تحت تکلف را نیز از طریق انجام تحقیقات محلی مورد تأکید قرار داده‌است. از مجموع این دونکته چنین می‌توان استنباط کرد که قانون گذار صرف وقوع طلاق یا وفات همسر را صرفاً اماره‌ای مبنی بر نیازمندی مادر به نگهداری و مراقبت، تفسیر کرده‌است و با اتخاذ تدابیری چون انجام تحقیقات لازم نسبت به ادعای کفالت و تصدیق صحت مندرجات استشهاد و صحت سنجی ادعاهای مشمولان و مادران ایشان با بررسی شرایط ۵ ساله مادران درخصوص اثبات نیازمندی ایشان به مراقب، سعی کرده‌است تا به کشف حقیقت نایل آمده و تنها در مواردی که به واقع شرایط کفالت محیاست، نسبت به صدور کارت معافیت از انجام خدمت وظیفه عمومی اقدام کند.[۱]
قانون اصلاح موادی از قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی
براساس ماده ۳۲ قانون اصلاح موادی از قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۹۰، ماده ۴۴ قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۶۳ اصلاح شده و بر اساس بند ب این ماده «مشمولانی که یگانه مراقب یا نگهدارنده مادر فاقد شوهر باشند از انجام خدمت دوره ضرورت معاف می‌شوند.» با تأمل در این ماده دریافت می‌شود که قانون گذار برخلاف مقررات سابق درخصوص معافیت کفالت مادران، در سال ۱۳۹۰ این نوع از معافیت را صرفاً منوط به فاقد شوهر بودن مادر دانسته‌است و از بیان قیدهایی همانند ناتوانی در اداره امور، فاقد شغل بودن یا احتیاج به مراقب داشتن مادر، خودداری ورزیده‌است. البته ظاهر ماده به نحوی است که ممکن است از مراقب و نگهدارنده بودن، لزوم وجود شرایطی خاص برای مادران برداشت شود لکن براساس تعریفی که قانون گذار در تبصره ۱ این ماده از مراقب ارایه کرده‌است، پذیرش چنین دیدگاهی امکان‌پذیر نیست چراکه براساس این تبصره «منظور از یگانه مراقب، تنها فرزند ذکور یا برادر یا نوه بیش از هجده سال تمام است که مراقبت هر یک از بستگان مذکور در این ماده را به علت نقص عضو، بیماری، کبر سن، صغر سن، یا اناث بودن برعهده دارد، نیازمندی اشخاص مذکور به مراقبت با توجه به نقص عضو، بیماری یا محجور بودن آنان به تشخیص شورای پزشکی است. » چنان‌که مشاهده می‌گردد قانون گذار صرف اناث بودن را دلیلی بر احتیاج به سرپرستی داشتن در نظر گرفته‌است و لذا بایستی صرف وقوع طلاق را عاملی بر معافیت مشمولان دارای شرایط فوق‌الذکر دانست.
براساس تبصره ۲ ماده ۳۲ قانون اصلاح موادی از قانون خدمت وظیفه عمومی و همچنین تبصره بند ب ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی مواد (۴۴)، (۴۴)مکرر و (۴۵) قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۹۱ وزرای عضو کمیسییون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیئت دولت، «افراد موضوع این بند تا ۳۰ ماه متوالی می‌توانند از معافیت کفالت موقت استفاده کنند و در پایان مدت مذکور در صورت دارا بودن شرایط کفالت از معافیت دایم بهره‌مند خواهند شد. مبنای محاسبه معافیت موقت، تاریخ فوت همسر یا تاریخ ثبت طلاق می‌باشد.» علاوه بر این، براساس تبصره ماده ۱۸ آیین‌نامه فوق‌الذکر «احراز اصالت مدارک بر عهده سازمان وظیفه عمومی خواهد بود.» و براساس ماده ۱۲ آیین‌نامه «سازمان موظف است رسیدگیهای اولیه را درخصوص درخواست معافیت مشمولان انجام و در صورت تکمیل مدارک، پرونده‌های مربوط به معافیت کفالت مندرج در مواد (۴۴)و (۴۴) مکرر قانون را حسب مورد برای طرح در هیئت رسیدگی، به هیئت مذکور ارجاع و در سایر موارد در صورت احراز شرایط، رأساً نسبت به صدور معافیت اقدام کند.» همچنین باتوجه به اصلاحی بودن قانون خدمت وظیفه عمومی سال ۱۳۹۰، سایر مواد قانونی قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۶۳ که از شمول این قانون خارج بودند به قوت و اعتبار خود باقی مانند که از جمله این مواد، ماده ۴۶ قانون خدمت وظیفه عمومی مصوب ۱۳۶۳ است که براساس آن «مشمولانی که ادعای کفالت می‌کنند می‌توانند مدارک لازم را پیش از اعزام به حوزه وظیفه عمومی محل سکونت خود تسلیم کنند. تحقیقات لازم نسبت به ادعای کفالت این قبیل مشمولان و همچنین تصدیق صحت مندرج‌های استشهاد و مدارک آنها با شهربانی یا ژاندارمری خواهد بود.» با تأمل در مجموع مواد فوق چنین دریافت می‌شود که براساس دیدگاه قانون گذار استمرار شرط فقدان سرپرست و همسر برای مادر ضروری است و باید این مسئله تا ۳۰ ماه ادامه یابد و پس از این مدت است که می‌توان نسبت به صدور کارت پایان خدمت وظیفه عمومی اقدام کرد. از طرف دیگر قانون گذار همانند قوانین مسبوق نیز انجام تحقیقات محلی و احراز اصالت مدارک را امری ضروری قلمداد نموده و بر همین مبنا نیز صحت سنجی موارد فوق‌الذکر امری بدیهی است.[۱]
تحلیل و تفسیر کفالت ناشی از طلاق والدین در پرتو آرای قضایی
در موضوع معافیت ناشی از تکفل مادران فاقد سرپرست، قانون گذار در سالهای اخیر مواضع متفاوتی را اتخاذ کرده‌است و با تغییر دادن مکرر معیارهای مرتبط با اعطای این نوع از معافیت سبب پیدایش چالشهایی شده‌است. یکی از چالشهای بسیار شایع در موضوع معافیت ناشی از تکفل مادران فاقد سرپرست آن است که آیا صرف ادعای فقدان سرپرست برای مادر سبب می‌شود تا فرزند ذکور وی از انجام دوره خدمت وظیفه عمومی معاف شود یا آن که ادعای مزبور بایستی در عالم واقع نیز محقق شود و مادر به واقع فاقد سرپرست باشد تا فرزند وی از انجام خدمت دوره ضرورت معاف شود؟ در تشریح این مسئله چنین می‌توان بیان داشت که آیا صرف وقوع طلاق والدین یا فوت همسر به خودی خود سبب معافیت مشمولان می‌شود یا آن که علاوه بر فقدان ظاهری سرپرست برای مادر، احراز عدم وجود سرپرست برای وی در عالم واقع نیز ضروری است؟ به عبارتی در مقام اجرای این مواد قانونی آیا بایستی به ظاهرِ فقدان سرپرست برای مادران توجه صورت پذیرد یا آن که فقدان رابطه سرپرستی باید به صورت واقعی محقق شود تا در اثر آن بتوان فرد را از انجام خدمت وظیفه عمومی معاف ساخت؟
منشأ بروز چالش مزبور را باید در ماده ۴۶ قانون خدمت وظیفه عمومی جست و جو کرد چراکه براساس این ماده «تحقیقات لازم نسبت به ادعای کفالت این قبیل مشمولان و همچنین تصدیق صحت مندرجات استشهاد و مدارک آنها با شهربانی یا ژاندارمری خواهد بود.» وجود تفاسیر متعدد از این ماده سبب پیدایش پرسش فوق شده و نهایتاً به دلیل صدور آراء متعارض در دادگاه‌های مختلف، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ناچار به صدور آراء وحدت رویه شماره ۱۲۳۳ و ۱۲۳۴ به جهت حل تعارضات مزبور شد تا بدین ترتیب از تفاسیر متعدد پیرامون این مواد قانونی جلوگیری کرده و یک رویه واحد را در نظام قضایی کشور پدیدآورد.[۱]
نظریه «کفایت فقدان ظاهری رابطه سرپرستی»
محاکم موافق نظریه «کفایت فقدان ظاهری رابطه سرپرستی» براین باور بودند که «پس از حکم دادگاه طلاق نامه صادر شده یک سند رسمی (دلیل قانونی) است و با انجام تحقیقات (که در شمار قراین و امارات است) اعتبار آن زایل نمی‌شود لذا بی‌اعتباری آن مستلزم اقامه دلایل متقن و بی‌اعتباری دادنامه صادره از دادگاه صادر کننده گواهی عدم امکان سازش می‌باشد.» به بیان دیگر ایشان بر این باور بودند که «طلاق‌نامه به عنوان یکی از اسناد رسمی که دارای جایگاه قانونی معتبر بوده و مطابق ماده ۱۲۸۷ قانون مدنی به استناد صوری بودن آن نمی‌توان به رسمیت آن خدشه‌ای وارد کرد لذا گزارش یگان انتظامی به تنهایی نمی‌تواند موجب تزلزل سند رسمی مذکور شود.» با تأمل در این استدلال این نکته مهم دریافته می‌شود که این دسته از محاکم بر این باور بوده‌اند که اساساً امکان وقوع طلاق صوری براساس مفاد قانونی امکان‌پذیر نیست چراکه اگر طلاق به صورت قانونی صورت گرفته باشد و دلیلی نسبت به بی‌اعتباری دادنامه صادره از دادگاه صادر کننده گواهی عدم امکان سازش ارایه نشده باشد بدیهی است که سازمان وظیفه عمومی صلاحت وراد کردن خدشه نسبت به این سند رسمی را به دلیل تحقیقات و گزارشها نخواهد داشت و در طرف دیگر چنانچه اصل وقوع طلاق محرز نباشد و قانون از چنین طلاقی حمایت نکرده باشد بدیهی است که دیگر محلی برای صدور کارت معافیت به دلیل تکفل مادر فاقد سرپرست وجود ندارد و اساساً بحث سالبه مزبور به انتفاع موضوع است. به عبارت دیگر این قسم از محاکم بر این باور بودند که اگر طلاق واقع شده و دلیلی درخصوص عدم وقوع آن – یا موارد مشابه دیگر – ارائه نشده باشد همگان مکلف به احترام گذاشتن به این طلاق و آثار آنند و به صرف تحقیقات و گزارشها نمی‌توان نسبت به ارائه اعتبار این سند تا زمان بقای آن خدشه‌ای وارد کرد.[۱]
نظریه «لزوم اثبات فقدان حقیقی رابطه سرپرستی»
محاکم موافق نظریه «لزوم اثبات فقدان حقیقی رابطه سرپرستی» براین باور بودند که «از آن جا که تحقیقات لازم نسبت به ادعای کفالت مشمولان و همچنین تصدیق صحت مندرج‌های استشهادیه و مدارک آنان با شهربانی یا ژاندارمری (در حال حاضر، نیروی انتظامی) است، چنانچه پس از انجام تحقیقات مقتضی توسط نیروی انتظامی مشخص شود که طلاق به منظور تحصیل معافیت به صورت صوری واقع شده و والدین مشمول با یکدیگر زندگی می‌کنند، این مسئله سبب می‌شود تا فرد مشمول به عنوان کفیل مادر شناخته نشده و لذا صدور کارت معافیت نیز برای وی فاقد وجاهت قانونی باشد.»
با تأمل پیرامون استدلال فوق دریافته می‌شود که دیدگاه محاکم موافق نظریه «لزوم اثبات فقدان حقیقی رابطه سرپرستی» متکی بر این استدلال است که صرف وقوع طلاق از موجبات معافیت از خدمت نیست و تأیید این مسئله حسب تحقیقات معموله ضروری است. به عبارت دیگر ایشان براین باورند که اگرچه وقوع طلاق شرط لازم جهت معافیت ناشی از تکفل مادر است لکن علاوه بر وقوع طلاق، مادر بایستی در وضعیت فقدان رابطه سرپرستی نیز قرار بگیرد. به عبارت دیگر این محاکم بر این باوراند که تحقیقات موضوع ماده ۴۶ قانون خدمت وظیفه عمومی اگرچه در مقام نقض طلاق نامه به عنوان یک سند رسمی نیست لکن به دلیل آن که احراز فقدان رابطه سرپرستی در اختیار نیروی انتظامی است لذا چنانچه حتی طلاق واقع شده باشد ولی والدین با یکدیگر زندگی کنند یا به نحوی مادر تحت حمایت و سرپرستی همسر باشد در این صورت سازمان وظییفه عمومی فرد مشمول را نمی‌تواند به دلیل تکفل مادر از خدمت معاف کند چراکه معافیت مزبور منوط به کفالت از مادر است و در فرض فوق چنین رابطه‌ای منتفی می‌باشد اگرچه براساس قانون والدین به دلیل طلاق فاقد رابطه زوجیت و خارج از دایره شمولیت آثار و احکام مربوط به آن باشند.[۱]