رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۹۵ ،کلاسه پرونده: ه ع/ ۹۷۰۳۲۶۴ )

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ۱. ابطال بند ۱ و ۲ بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷) سازمان تأمین اجتماعی ۲. ابطال بند ۱، ۴ و ۵ مصوبه کارگروه رفع موانع اجرایی قانون بیمه کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۵)

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	۱. ابطال بند ۱ و ۲ بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷) سازمان تأمین اجتماعی ۲. ابطال بند ۱، ۴ و ۵ مصوبه کارگروه رفع موانع اجرایی قانون بیمه کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۵)
کلاسه پرونده	ه ع/ ۹۷۰۳۲۶۴
تاریخ رأی	سه شنبه ۴ شهريور ۱۳۹۹
شماره دادنامه	۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۹۵

هیأت تخصصی کار ، بیمه و تامین اجتماعی

شماره پرونده: ه ع/۹۷۰۳۲۶۴ شماره دادنامه : ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۹۵ تاریخ: ۲/۶/۹۹

شاکی:شرکت تعاونی صنفی کارگران ساختمانی یزد

طرف شکایت:سازمان تأمین اجتماعی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

موضوع شکایت و خواسته:۱. ابطال بند ۱ و ۲ بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷) سازمان تأمین اجتماعی ۲. ابطال بند ۱، ۴ و ۵ مصوبه کارگروه رفع موانع اجرایی قانون بیمه کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۵)

شاکی دادخواستی به طرفیتسازمان تأمین اجتماعیووزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعیبه خواسته۱. ابطال بند ۱ و ۲ بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷) سازمان تأمین اجتماعی ۲. ابطال بند ۱، ۴ و ۵ مصوبه کارگروه رفع موانع اجرایی قانون بیمه کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۵) به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

۱. بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۶) سازمان تأمین اجتماعی:

... ۱-از تاریخ صدور این بخشنامه، بررسی و پذیرش درخواست بیمه کارگران ساختمانی از متقاضیان، منوط به احراز شرایط و ثبت نام در سامانه یادشده می باشد و رسیدگی به درخواست آندسته از متقاضیانی که در سامانه یادشده ثبت نام و یا مطابق اطلاعات موجود در سامانه، شرایط اولیه لازم را احراز ننموده اند، فاقد موضوعیت خواهد بود.

۲-سامانه به گونه ای طراحی گردیده که صرفا فهرست آندسته از متقاضیان بیمه کارگران ساختمانی که درخواست آنان توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و انجمن های صنفی مربوطه مورد رسیدگی و تائید نهائی قرار گرفته است را در اختیار کاربران واحدهای اجرائی قرار خواهد داد. مع الوصف، کاربران موصوف می توانند مطابق مطالب مندرج در فایل راهنمای کاربران شعب پیوست و با انتخاب گزینه های نام خدمت/بیمه کارگران ساختمانی و وضعیت حساب/تائید نهائی سربازرس، به فهرست مورد نظر دسترسی داشته باشند .

۲. مصوبه کارگروه اصلی قانون رفع موانع اجرایی قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (صورتجلسه تاریخ ۱۰/۳/۱۳۹۵)

... ۱. در اجرای طرح آزمایشی خدمت بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی در سامانه خدمات رفاهی ایرانیان در چهار شهر نکا، ساوه، ازنا و خرمشهر تاکنون حدود پنجاه و یک هزار نفر در این سامانه ثبت نام کرده اند که اکنون در مرحله بازرسی قرار دارد و پیشنهاد گردید به محض آنکه پوشش بیمه اجتماعی تعداد ۵۰۰ نفر از افرادی که در مرحله آزمایشی بوده اند، به طور کامل انجام پذیرد طرح تصمیم گیری نهایی به استحضار مقام عالی وزارت رسانده شود.

... ۴. مقرر گردید فاز بازرسی خدمت بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی ذیل سامانه خدمات رفاهی ایرانیان حداکثر طی دو هفته آینده انجام و بازرسان و سربازرسان معرفی شده قبل از بازرسی میدانی از طریق معاونت رفاه وزارت متبوع مورد آموزش لازم قرار گیرند.

۵. مقرر گردید پس از انجام بازرسی از ۵۰۰ نفر از کارگران ثبت نام شده و معرفی آنها به سازمان تأمین اجتماعی، ثبت نام در سامانه با فراخوان عمومی در کل کشور به مرحله اجرا درآید .

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت

شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:

- ماده ۱۸ قانون بهبود مستمر کسب و کار، وزارت کار را مکلف به ایجاد زمینه برای شکل گیری تشکل های صنفی شاغلان بخش ساختمان کرده است. معاونت تعاون وزارت کار نیز طبق این ماده اقدام به ابلاغ اساسنامه نمونه به استان ها کرده که شرایط تشکیل این تعاونی ها با عنوان تشکل های صنفی را بیان نموده است.

- علاوه بر این، طبق ماده ۱۳۱ قانون کار نیز اذن تشکیل انجمن های صنفی اعطا شده است.

- کارگروه اصلی قانون رفع موانع اجرایی قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی با تصویب مصوبه ای اقدام به ایجاد سامانه خدمات رفاهی جمهوری اسلامی ایران (به آدرسwww.samanehrefah.ir) کرده است. در این سامانه، درخواست متقاضیان بیمه کارگران ساختمانی توسط انجمن های صنفی مورد رسیدگی قرار می گیرد (طبق بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۶ سازمان تأمین اجتماعی) و سامانه، کارگران را ملزم به مراجعه حضوری به دفاتر انجمن های صنفی و پرداخت حق عضویت جهت بازرسی و تأیید توسط بازرس انجمن صنفی می کند. طراحی سامانه و تصمیمات مصوبه کارگروه قانون مذکور، به دلایل زیر، مغایر با قوانین می باشد:

۱- نقض ماده ۴ و تبصره های ذیل ماده ۲۷ و ماده ۲۸ قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران؛ به علت عدم اولویت در واگذاری تصدی بازرسی و احراز اشتغال بیمه شدگان کارگران ساختمانی بهتشکل های صنفی بخش تعاون (تعاونی های صنفی) در طراحی سامانه و بخشنامه مربوطه.

۲- نقض ماده ۳ قانون بهبود کسب و کار؛ به علت عدم توجه و استماع نظر تعاونی های صنفی در روند اجرایی بیمه کارگران ساختمانی و طراحی سامانه و بخشنامه مربوطه.

۳- نقض ماده ۱۸ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار؛ به علت عدم استفاده صحیح از عمومیت تشکل های صنفی کارگران ساختمانی و سوءاستفاده از مفاد ماده مذکور به لحاظ تقویت و واگذاری تصدی ها به نوع خاصی از تشکل.

۴- نقض ماده ۲۲ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار در طراحی سامانه و بخشنامه مربوطه؛ به علت عدم توجه به اولویت شرکت های تعاونی نسبت به سایر تشکل های موازی.

۵- نقض قانون رفع موانع اجرایی قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی؛ به علت عدم استفاده صحیح از انجمن های صنفی در روند اجرایی سازمان تأمین اجتماعی. زیرا قانون مذکور از انجمن های صنفی به عنوان ناظر بر قانون یادشده نام برده است. اما سامانه و بخشنامه به گونه ای هستند که از انجمن های صنفی در بدنه اجرایی قانون مذکور استفاده می شود.

۶- نقض ماده ۱۷۸ قانون کار و اساسنامه مصوب انجمن های صنفی کارگری؛ زیرا سامانه، کارگران ساختمانی را جهت برقراری بیمه ملزم به مراجعه به انجمن های صنفی و پرداخت حق عضویت می نماید. از آنجا که سازمان تأمین اجتماعی، پیش بینی مالی مربوط به واگذاری تصدی بازرسی و احراز اشتغال به انجمن های صنفی و پرداخت مبالغ به آنان را نکرده است، این مبالغ را از انجمن های صنفی تأمین می کند و از کارگران ساختمانی نیز حق بیمه عضویت اجباری را اخذ می کند، و این اقدام، تخلف قانونی است.

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقیسازمان تأمین اجتماعی و مدیر کل دفتر بیمه های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعیبه موجب لوایح شماره۳۴۸۱/۹۸/۷۱۰۰ و ۳۸۴۷۲به طور خلاصه توضیح داده اند که:

لایحه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

۱- طبق قانون رفع موانع اجرایی قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (مصوب ۱۳۹۱)، ۲ نماینده از انجمن صنفی کارگران ساختمانی -به عنوان نماینده تشکل صنفی کارگران ذیربط- در تشکیل کارگروه یادشده عضویت دارند.

۲- طبق ماده ۱۳۱ قانون کار، تشکل های صنفی احصا گردیده اند و کارگران یک واحد، فقط می توانند یکی از سه مورد مذکور در تبصره ۴ را داشته باشند. نهاد ذیل این ماده، صرفا در قالب موارد یادشده قانونی در دفاع از حقوق و منافع صنفی کارگران ساختمانی قابل تشکیل است وشرکت های تعاونیهم که به موجب قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران و به صورت شرکت تجاری و به منظور جلب منافع مادی مستقیم برای اعضا تشکیل می گردند، از شمولتشکل های صنفیموضوع ماده ۱۳۱ قانون کار خارج می باشند.

۳- طبق این موارد، کارگروه اقدام به اتخاذ تصمیم در مورد نحوه بازرسی به منظور احراز اشتغال کارگران ساختمانی از طریق تشکل صنفی ذیربط (انجمن صنفی کارگران ساختمانی) نموده است، که مطابق با قوانین است.

۴- طبق تعریف ماده ۱ (بند ب) قانون بهبود محیط کسب و کار از تشکل اقتصادی ، شرکت تعاونی نیز می تواند مشمول این نوع از تشکل ها گردد. اما در ماده ۱۸ قانون مذکور، صرفا ناظر بر تشکل های صنفی (نه تشکل های اقتصادی) می باشد و بالتبع، حکم ماده ۱۸، شامل شرکت های تعاونی نمی شود.

همچنین لزوم ثبت و تشکیل انجمن های صنفی در مراجع قانونی (طبق ماده ۱۳۱ قانون کار)، در پاسخ استعلام شماره ۱۹۶۴۰ (۲۶/۳/۱۳۹۳) معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی مورد تأیید قرار گرفته است، که مؤید مطالب فوق می باشد.

۵- طبق ماده ۲۰ قانون تجارت، شرکت های تعاونی از مصادیق شرکت های تجاری هستند و ماده ۲۶ و ۲۷ قانون بخش تعاون اقتصادی جمهوری اسلامی ایران نیز شرکت های تعاونی را در انواع خودش مشخص کرده است. بنابراین شرکت های تعاونی نمی توانند جایگزین تشکل های صنفی مورد نظر در قانون محسوب شوند. مداخله شرکت های تعاونی در انجام موضوع مهم بازرسی با توجه به جنبه تجاری آن ها و داشتن نفع و رقابت با سایر شرکت های تجاری (اعم از شرکت های تعاونی و غیرتعاونی)، قابل پذیرش نیست.

لایحه سازمان تأمین اجتماعی

۱. طبق ماده ۲ قانون شرکت های تعاونی (۱۶/۳/۱۳۵۰)، شرکت تعاونی تعریف شده است. با توجه به ماهیت اقتصادی و حمایتی و شرکت تعاونی ساماندهی کارگران ساختمانی، اقدام به شناسایی کارگران ساختمانی توسط آنان، از لحاظ تخصصی فاقد موضوعیت بوده و احاله این امر به سایر واحدهای غیرتخصصی نیز موجب ایجاد مشکلاتی برای کارگران ساختمانی و فصلی خواهد شد.

۲. با توجه نمودن به ماده ۱۳۱ قانون کار مشخص می شود که صلاحیت رسیدگی به وضعیت اقتصادی کارگران ساختمانی، حفظ حقوق، منافع مشروع و قانونی و بهبود وضعیت اقتصادی آنان، بر عهده انجمن های صنفی است.

۳. طبق ماده ۱۳۱ (تبصره ۴) قانون کار، کارگران یک واحد می توانند صرفا یکی از سه مورد شورای اسلامی کار ، انجمن های صنفی کارگری و نماینده کارگران را داشته باشند و وزارت کار نیز به منظور ایجاد هماهنگی و رفع ابهامات، یکی از سه مورد مذکور را تعیین کرده است. ضمنا طبق نظریه معاونت محترم قوانین مجلس شورای اسلامی (به شماره ۱۹۶۴۰- مورخ ۲۶/۳/۱۳۹۳)، منظور از تشکل صنفی، تشکلی است که جنبه صنفی داشته و به تأیید مراجع ذیصلاح رسیده باشد و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، انجمن های صنفی کارگران ساختمانی را مورد تأیید قرار داده است.

۴. ماده واحده (تبصره یک) قانون رفع موانع اجرایی قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (۲۹/۹/۱۳۹۱)، برای شناسایی دقیق کارگران ساختمان، انجمن های صنفی کارگران و کارفرمایان را مورد تأکید قرار داده است. همچنین در ماده ۱۳۱ (تبصره ۲) قانون کار نیز انجمن های صنفی و کانون های مربوطه مکلف به تنظیم اساسنامه و تصویب در مجمع عمومی و ثبت در وزارت کار شده اند و شرکت تعاونی ساماندهی کارگران ساختمانی در قانون کار و قوانین مربوطه پیش بینی نشده است.

۵. هدف از سامانه مورد نظر، نظم و انضباط و ساماندهی این گروه از بیمه شدگان می باشد؛ حال آنکه شرکت تعاونی ساماندهی کارگران ساختمانی، یک تشکل با ماهیت انجام فعالیت های اقتصادی است.

۶. طبق ماده واحده (تبصره یک) قانون رفع موانعن اجرایی قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان، بیان شده است که به منظور نظارت بر اجرای صحیح و پیشگیری و رسیدگی به تخلفات و رفع موانع اجرایی قانون، کارگروهی مرکب از نمایندگان چند وزارتخانه تشکیل می شود. همچنین نمایندگانی از انجمن صنفی کارگران ساختمانی، انجمن صنفی کارفرمایان ساختمانی و مجلس شورای اسلامی نیز حضور دارند، که همگی اعضای ناظر هستند.

بسمه تعالی

پرونده شماره ه ع/۹۷۰۳۲۶۴ مبنی بر درخواست ابطالبندهای ۱ و ۲ بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷) سازمان تأمین اجتماعی و همچنین بندهای ۱، ۴ و ۵ مصوبه کارگروه رفع موانع اجرایی قانون بیمه کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۵)، در جلسه مورخ ۶/۵/۱۳۹۹ هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به اتفاق به شرح زیر مبادرت به صدور رأی نمودند:

رأی هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی

طبق بند ب ماده ۱قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار (مصوب ۱۶/۱۱/۱۳۹۰)، تشکل اقتصادی تشکلی است که به منظور حفظ حقوق و منافع اعضا و ساماندهی امور اقتصادی آنان اعم از حقیقی و حقوقی، به موجب قانون و یا به صورت داوطلبانه ایجاد شده و نزد مراجع قانونی ثبت گردیده باشد. بر اساس ماده ۱۸ قانون مذکور نیز وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف به فراهم نمودن زمینه شکل گیری تشکل های صنفی شاغلان در بخش ساختمان شده است، که این تشکل ها مسئول تعیین هویت، طبقه بندی مهارتی، کاریابی، معرفی کارجویان به کارفرمایان، معرفی کارگران و استادکاران به مراکز فنی و حرفه ای و پیگیری امور بیمه، درمان و بازنشستگی و امور رفاهی شاغلان در بخش ساختمان می باشند. همچنین وفقماده ۳ قانون نظام صنفی (۱۱/۳/۱۳۸۲)، واحد صنفی عبارتست از هر واحد اقتصادی که فعالیت آن در محل ثابت یا وسیله سیار باشد و توسط فرد یا افراد صنفی دایر شده باشد.به این ترتیب، با توجه به مواد قانونی مذکور، تشکل صنفی از تشکل اقتصادی و واحد صنفی متفاوت بوده و تشکل های اقتصادی–همچون تعاونی مسکن- و یا واحدهای صنفی می توانند یکی از اعضای تشکیل دهنده تشکل های صنفی باشند و خودشان تشکل صنفی محسوب نمی گردند؛ بنابراین شرکت های تعاونی کارگران ساختمانی–از جمله شرکت تعاونی صنفی کارگران ساختمانی یزد- نیز از جهتی تشکل اقتصادی و از جهت دیگر، یک واحد صنفی محسوب شده و با تشکل صنفی و انجمن صنفی متفاوت می باشند و دلیلی بر بهره مندی آنان از صلاحیت های در نظر گرفته شده برای انجمن های صنفی–همچون تبصره ۱ ماده واحدهقانون رفع موانع اجرایی قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (۲۹/۹/۱۳۹۱)- وجود ندارد.

بنا به مراتب فوق،بندهای ۱ و ۲ بخشنامه شماره ۳۰۵۸/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷) سازمان تأمین اجتماعی که صرفا به اعطای صلاحیت هایی برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و انجمن های صنفی پرداخته و همچنین بندهای ۱، ۴ و ۵ مصوبه کارگروه رفع موانع اجرایی قانون بیمه کارگران ساختمانی و نحوه مجازات متخلفان (مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۵)، به اتفاق آرای اعضای هیأت، خلاف قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده محسوب نشده و قابل ابطال نمی باشند.این رأی به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.

غلامرضا مولابیگی

رئیس هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی

دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 13374