رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۱۹۷۴ ،کلاسه پرونده: ۹۸۰۳۱۰۴)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدمابطالبند ۶ از بخش سوم مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸ در خصوص مدیریت تعارض منافع عمومی در شهرداری شیراز

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	آقای علی رحیمی
موضوع	عدمابطالبند ۶ از بخش سوم مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸ در خصوص مدیریت تعارض منافع عمومی در شهرداری شیراز
کلاسه پرونده	۹۸۰۳۱۰۴
تاریخ رأی	چهارشنبه ۱۱ فروردين ۱۴۰۰
شماره دادنامه	۱۹۷۴

شماره دادنامه : ۱۹۷۴ تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۱۲/۲

شماره پرونده:۹۸۰۳۱۰۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی:آقای علی رحیمی

موضوع شکایت و خواسته:ابطالبند ۶ از بخش سوم مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸ در خصوص مدیریت تعارض منافع عمومی در شهرداری شیراز

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستیابطالبند ۶ از بخش سوم مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸ در خصوص مدیریت تعارض منافع عمومی در شهرداری شیرازرا خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"احتراما به استحضار می رساند؛ شورای اسلامی شهر شیراز با استناد به بخشنامه شماره ۰۲؍۱۰۰؍۵۷۵۷۳-۵؍۱۱؍۱۳۹۶ وزارت راه و شهرسازی، مصوبه مدیریت تعارض منافع عمومی در شهرداری شیراز را صادر و براساس بخش سوم بند ۶ مصوبه مدیران و کارکنان شهرداری شیراز و واحدهای تابعه و اعضای شورای اسلامی شهر شیراز چه به صورت حقیقی و چه حقوقی، تا زمانی که رابطه استخدامی آنها با شهرداری شیراز و واحدهای تابعه و عضویتشان در شورای اسلامی شهر شیراز پابرجاست حق استفاده از هیچیک از صلاحیتهای مندرج در پروانه سازمان نظام مهندسی خود را در شهر شیراز ندارند

بند ۶ از بخش سوم از مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸شورای شهر شیراز در خصوص مدیریت تعارض منافع عمومی در شهرداری شیراز متن مصوبه شورای اسلامی شهرشیراز مورد اعتراض و دارای ایرادات محتوایی و شکلی به شرح زیر می باشد:

ایرادات محتوایی و شکلی

۱- مطابق بند (د) ماده ۳۲ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان که اشعار می ­دارد ارائه خدمات مهندسی طراحی، اجرا و نظارت توسط اشخاص حقیقی و حقوقی که مسئولیت بررسی و یا تایید نقشه و یا امور مربوط به کنترل ساختمان آن پروژه را نیز بر عهده دارند تخلف از قانون محسوب می شود و قانونگذار موارد منع ارائه خدمات توسط کارمندان را مشخص نموده لذا هیچگونه ابهام و سکوتی در این خصوص در قانون وجود ندارد

آنچه که در بند (د) ماده ۳۲ قانون نظام مهندسی ساختمان مصوب مجلس شورای اسلامی مستفاد می­شود اشتغال افرادی که مسؤولیت بررسی، تایید یا امور کنترل ساختمان آن پروژه را بر عهده دارند تخلف از قانون نظام مهندسی ساختمان است

همان طور که مستحضرید مطابق قواعد مسلم حقوقی قانونگذار جاهل به امر قانون نویسی نمی­باشد

لذا چنانچه نظر قانونگذار از ممنوعیت به امر ارائهخدماتمهندسیطراحی،اجراونظارت کلیه افراد شاغل در ادارات و سازمانهای دولتی بود از عبارت کوتاه و مختصر کلیه افراد شاغل در متن قانون به جای عبارت به کار رفته استفاده می­کرد، از طرفی علی رغم صراحت قانون صدر الاشاره چنانچه در برداشت قانون ابهامی باشد در مواقعی که قانون دایره حقوقی را محدود کرده و یا مجازاتی تعیین کرده تفسیر مضیق از قانون ملاک عمل است نه تفسیر موسع لذا بدیهی است در جایی که دایره محدودیت در قانون و مجازات تعیین شده روشن و واضح است توسعه دایره محدودیت در ابلاغیه شماره ۰۲؍۱۰۰؍۵۷۵۷۳-۵؍۱۱؍۱۳۹۶ وزیر راه و شهرسازی مغایر اراده قانونگذار است زیرا آیین نامه های اجرایی و اصلاحات آن به منظور روشن کردن زوایای تاریک قانون و فراهمکردن زمینه اجرایی آن تهیه و تنظیم شده و نمی­توان حکمی فراتر از قانون را در آیین نامه اجرایی و اصلاحیات آنیا ابلاغیه ای بر اساس سلایق شخصی وزیر راه وشهرسازی مقرر کرد، در دستورالعمل مذکور به اختیارات مندرج در ماده ۱۲۳ آیین نامه قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵ اشاره شده است که در مقابل مفاد مصرح بند (د) ماده ۳۲ محمل قانونی ندارد

۲- گردش کار صدور پروانه اشتغال بکار مهندسی وفق ماده ۴ قانون نظام مهندسی مصوب اسفند ماه ۱۳۷۴ مجلس شورای اسلامی تصریح گردیده در خصوص تعیین صلاحیت حرفه ای مهندسان نموده ازتاریخیکهوزارتمسکن وشهرسازیباکسبنظرازوزارت کشوردرهرمحلحسبمورداعلام نماید،اشتغالاشخاصحقیقیوحقوقی به آندستهازامورفنیدربخشهایساختمانوشهرسازیکهتوسطوزارت یادشدهتعیینمی­شود،مستلزمداشتن صلاحیتحرفه­ایاست

اینصلاحیت درموردمهندسانازطریقپروانهاشتغالبهکارمهندسیودرمورد کاردانهایفنیومعمارانتجربیازطریقپروانهاشتغالبهکارکاردانییا تجربیودرموردکارگرانماهرازطریقپروانهمهارتفنیاحرازمی­شود

مرجعصدورپروانهاشتغالبهکارمهندسیوپروانهاشتغالبهکارکاردانی وتجربیوزارت مسکنوشهرسازیومرجعصدورپروانهمهارتفنی وزارتکارواموراجتماعیتعیینمی­گردد

اخذ پروانه اشتغال به کار بشرح موصوف مستلزم احراز شرایط و عضویت در نظام مهندسی ساختمان، شرکت در آزمون نظام مهندسی و تابع تشریفاتی است که پس از گذراندن آنها مستندا به ماده ۷ آئین نامه درصورت احراز و اثبات اصالت مدارک تحصیلی و مستندات مربوطه، شخص متقاضی موفق به اخذ پروانه اشتغال بکار مهندسی در یکی از رشته های موضوع قانون صدرالاشاره می­گردد، که براساس ماده ۱۲۸۷ قانون مدنی ماهیت سند رسمی داشته زیرا درحضور مأمور دولتی تنظیم و صادر می­گردد و در آئین نامه اجرایی این قانون ماده ۲۵ مورد تأکید قانونگذار قرار گرفته و مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز مورد اعتراض متناقض ومتعارض روح قانون است

۳- ملاحظه می­فرمائید، اساسا شخص دارنده پروانه اشتغال دارای حقوق مکتسبه­ای است که قانونگذار در اصل ۲۲قانون اساسی آن را به رسمیت شناخته و تعرض به آن و اعمال محدودیت فقط به موجب قانون امکان پذیر است و همچنین در اصل ۲۸ قانون اساسی ذکر شده دولت مؤظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همهافراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد کند

۴- وزیر راه و شهرسازیپس از گذشت ۲۲ سال از تصویب قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان مصوب اسفند ماه ۱۳۷۴ با صدور بخشنامه­ای متناقض با قانون صدرالذکر، کلیه اشخاص دارنده پروانه اشتغال که سالیانی نسبت به این پروانه حقوق مکتسبه داشته و صرفا به جرم اینکه در ۹ دستگاه اجرایی که در جدول ضم بخشنامه مورد اعتراض فهرست گردیده است، محروم و از داشتن پروانه اشتغال به کار مهندسی منع نموده است و بخش عمده ای از دستگاههای اجرایی دولتی و نهادهای خصوصی و آموزشی را آزاد اعلام نموده است، طی نامه شماره ۰۲؍۱۰۰؍۳۰۲۷۱۱-۲۷؍۱۲؍۱۳۹۶ به ریاست دیوان عدالت اداری ملغی الاثر نمودن بخشنامه شماره ۰۲؍۱۰۰؍۵۷۵۷۳-۵؍۱۱؍۱۳۹۶ را اعلام و دستورالعمل اجرایی جایگزین را ابلاغ کرده است

۵- تعارض منافع یا تزاحم منافع به حالت و وضعیتی اطلاق می­شود، که شخص یا اشخاصی وجود داشته باشند که از یک طرف در مقام و موقعیت محتاج به اعتماد قرار می­گیرند، و از آن طرف خود دارای منافع شخصی یا گروهی مجزا و در تقابل و تعارض با مسئولیت مورد نظر قرار دارند

تعارض منافع در کل به معنای در عرض هم قرار گرفتن منافع مختلف است به نحوی که که نتوان یکی را بر دیگری ترجیح داد و یا به عبارت دیگر، به حالتی گفته می­شود که یک شخص بین منافع شخصی و عمومی حیران است یا طرفین یک قرارداد مسئولیت خود نسبت به حفظ منابع اشخاص ثالث را زیر پا می­گذارد

لذا اولا به درستی مشخص است که کارمندان دولت در تعارض با استفاده از پروانه اشتغال نظام مهندسی نیستند

ثانیا با فرض صحت محال، چگونه شورای اسلامی شهر شیراز چشم خود را بر روی برخی دستگاههای اجرایی و نهادهای خصوصی و آموزشی و هر موسسه ای که به واسطه آن موسسه منافعی کسب می­گردد، بسته و ترجیح بلامرجع قائل شده است

۶- نظر به اینکه مطابق ماده ۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴ مجلس شورای اسلامی، سازمان نظام مهندسی، غیر انتفاعی بوده و تابع قوانین و مقررات عمومی حاکم بر موسسات غیرانتفاعی می­ باشد

بنابراین به استناد این ماده عضویت و داشتن پروانه اشتغال به کار خدمات مهندسی شغل محسوب نمی­گردد

ضمن اینکه ارائه خدمات مهندسی دارای درآمد و حقوق ثابت ماهانه نمی­باشد که بشود از آن بعنوان شغل جهت گذراندن امور زندگی نام برد

بر اساس کلیه ماده های قانون نظام مهندسی ساختمان مصوب سال۱۳۷۴ مجلس شورای اسلامی افراد حقیقی را جزء شاغل تمام وقت حساب نکرده یعنی می­تواند فردی دارای پروانه باشد و شغل دیگری داشته باشد

همچنین شاغل تمام وقت کسی است که بیمه برای وی رد شود

لذا اگر قرار است جلوی شاغلین گرفته شود باید ملاک بیمه رد شده باشد چه از طریق یک ارگان دولتی چه از طریق موسسه خصوصی

ضمنا در قانون نظام مهندسی ساختمان که مصوبه مجلس شورای اسلامی (قانونگذار) می­باشد شرط عدم شاغل بودن چه در یک سازمان دولتی و چه در موسسه­ای خصوصی را برای افراد دارای پروانه اشتغال به کار حقیقی نداشته و فعالیت کارمندان دولت را منع ننموده است و شورای اسلامی شهر شیراز نمی­تواند بر خلاف قانون مصوب مجلس مصوبه صادر نماید

۷- در آیین نامه اجرایی نیز در ماده های ۴، ۵، ۷ و ۸ شرایط مربوطه به اخذ پروانه اشتغال بکار مهندسی، در هیچ کدام از شرایط مذکور شرط عدم کارمند دولت در ۹ دستگاه اجرایی ابلاغیه شماره ۰۲؍۱۰۰؍۵۷۵۷۳-۵؍۱۱؍۱۳۹۶ وزیر راه و شهرسازی بیان نشده است و مهندسین مربوطه نیز با رعایت شرایط قانونی و قبولی در آزمونهای مربوطه اقدام به اخذ پروانه اشتغال به کار مهندسی نموده و با گذراندن دوره های آموزشی ارتقاء پایه و هزینه های زیاد و صرف وقت موفق به ارتقا به پایه های بالاتر پروانه اشتغال به کار مهندسی شده­اند

حال شورای اسلامی شهر شیراز بدون در نظر گرفتن حقوق این مهندسین و لحاظ ننمودن زمان عمر گذرانده شده و هزینه های مالی صورت گرفته توسط مهندسین بر خلاف این موارد قانونی، مهندسین شاغل در شهرداری شیراز و واحدهایتابعه را از استفاده از پروانه اشتغال بکار مهندسی خود منع می ­نماید

با توجه به اینکهشورای اسلامی شهر شیرازدر مصوبه مذکور ایجاد حق و تکلیف نموده است که خارج از حیطهاختیارات و حدود صلاحیت آن شورا می­باشد و از طرفی صرفا مجلس شورای اسلامی (قانونگذار) مجاز به ایجاد حق و تکلیف است لذا واضح و آشکار است که مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸شورای اسلامی شهر شیرازبه دلایل ذکر شده وجاهت قانونی ندارد

لذا به استناد موارد فوق الذکر ضمن درخواست ابطال بند ۶ از بخش سوم از مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸ در خصوص مدیریت تعارض منافع عمومی در شهرداری شیراز مصوبه شماره ۳۹۶؍۹۸؍ص-۱۲؍۲؍۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر شیراز که مغایر با قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب مجلس شورای اسلامی و آیین نامه اجرایی اصلاحی آن (مصوب ۱۳۹۴) می باشد را همانند دادنامه شماره۹۸۰۹۹۷۰۹۰۳۸۰۰۵۹۷-۱۱؍۳؍۱۳۹۸ شعبه ۱۲ دیوان عدالت اداری (شعبه ۳۸ سابق) از آن مقام استدعا داریم

"

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر می باشد

"بند ۶- مدیران و کارکنان شهرداری شیراز و واحدهای تابعه و اعضای شورای اسلامی شهر شیراز چه به صورت حقیقی و چه به صورت حقوقی تا زمانی که رابطه استخدامی آنها با شهرداری شیراز و واحدهای تابعه و عضویتشان در شورای اسلامی شهر شیراز پابرجاست، حق استفاده از هیچ یک از صلاحیت های مندرج در پروانه سازمان نظام مهندسی ساختمان خود را در شهر شیراز ندارند

تبصره: معاونت شهرسازی و معماری شهرداری شیراز مکلف است ظرف مدت یک ماه از تصویب این مصوبه لیست مدیران و کارکنان شهرداری شیراز و واحدهای تابعه و اعضای شورای اسلامی شهر شیراز دارای پروانه سازمان نظام مهندسی ساختمان شهر شیراز را منتشر و در دسترس عموم قرار دهد

"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز طی لایحه شماره ص؍۹۸؍۳۴۴۶-۷؍۱۰؍۱۳۹۸ توضیح داده است که:

"در پاسخ به ادعای شاکی معروض می گردد اصل ۲۲ قانون اساسی اشعار می دارد حیثیت، ، و شغل اشخاص از تعرض مصون است مگر در مواردی که قانون تجویز کند ، همانطور که اشاره گردید مستندات مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز که اکنون مورد اعتراض شاکی می باشد، قوانین فرادستی مانند بند (د) ماده ۳۲ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب ۱۳۷۴) و مقرراتی از جمله قسمت اخیر ماده ۲۴ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب ۱۳۸۳) و همچنین تصویب نامه شماره ۱۶۰۲۷۷؍ت۵۲۶۶۰-۵؍۱۲؍۱۳۹۴ هیأت وزیران و بخشنامه شماره ۰۲؍۱۰۰؍۵۷۵۷۳-۵؍۱۱؍۱۳۹۶ وزارت راه و شهرسازی، می باشد: بنابراین با توجه به مستندات ذکر شده، مصوبه مورد اعتراض هیچ مغایرت و تعارضی با اصول قانون اساسی و قوانین موضوعه و مقررات ندارد

تعارض منافع موقعیتی است که منفعت شخصی افراد در مقام انجام وظایف یا اعمال اختیارات قانونی آنان در تعارض با منافع عمومی قرار می گیرد و این موضوع می تواند مانع انجام بیطرفانه و بدون تبعیض وظایف مذکور شود

بنابراین برخلاف اظهارات شاکی مبنی بر اینکه کارمندان دولت در تعارض با استفاده از پروانه ساختمانی اشتغال نظام مهندسی نیستند ؛ واضح و مبرهن است که اشتغال همزمان افرادی که خدمات مهندسی اعم از طراحی، اجرا و نظارت ارائه می نمایند (دارندگان پروانه اشتغال به کار مهندسی) در دستگاه هایی چون شهرداریها، می تواند موجب تعارض منافع گردد و زمینه بروز فساد را فراهم آورد

صرفنظر از مراتب مذکور، در نظام حقوقی ما، بدون اینکه نامی از تعارض منافع برده شود مضمون و محتوای آن، به طور پراکنده، در برخی قوانین و مقررات مورد توجه واقع شده است

در حوزه قضایی، از همان زمان که قوانین آیین دادرسی در ایران تصویب شده است مقرراتی نیز برای موارد تعارض منافع پیش بینی شده است

این رویه، کم و بیش، در مورد مراجع رسیدگی به تخلفات اداری یا انتظامی نیز رعایت شده است

علاوه بر این، قوانین متعدد دیگری از جمله لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلس و کارمندان دولت در معاملات دولتی

و کشوری مصوب ۱۳۳۷، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۷، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با مفساد مصوب ۱۳۹۰ و ، به طور مستقیم یا غیر مستقیم به ممنوعیت یا تحدید اقداماتی پرداخته اند که به طور مستقیم با تعارض منافع مرتبط هستند

همچنین همانطور که مستحضرید اخیرا (آذر ماه ۹۸) لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی از طرف دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه گردیده است که فصل سوم آن، با عنوان منع یا تحدید تصدی همزمان دو یا چند شغل یا پست پیش بینی شده است

ارائه لایحه مذکور از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی، نشان دهنده ضرورت مدیریت تعارض منافع می باشد

همچنین در حال حاضر شوراهای شهرهایی مانند شهر تهران و مشهد و ، نیز مصوبات مشابهی با عنوان مدیریت تعارض منافع عمومی تصویب نموده اند

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲؍۱۲؍۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدوررأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

طبق بندهای ۲ و ۸ ماده ۸۰قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداریمصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی نظارت بر امور و اداره شهرداری از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرهاست

طبق قوانین متعددی از جمله لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلس و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۱۳۳۷،قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغلمصوب ۱۳۷۳،قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فسادمصوب ۱۳۹۰، به طور مستقیم یا غیر مستقیم به ممنوعیت یا تحدید اقداماتی پرداخته شده است که به طور مستقیم با تعارض منافع مرتبط هستند، مضافاطبق بند ۵ماده ۲ مکرر آئین نامه اجرائیقانون نظام مهندسی و کنترل ساختمانمصوب ۲؍۱۲؍۱۳۹۴ هیأت وزیرانمقرر شده است اجتناب از تکفل همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی یا قبول منافع متعارض را فراهم آورد

مصادیق رفتارهای مشمول رعایت یا نقض اصول فوق در حرفه های مهندسی موضوع قانون، بر اساس نظام نامه رفتار حرفه ای اخلاقی در مهندسی ساختمان خواهد بود که پس از کسب نظر از شورای مرکزی سازمان نظام مهندسی ساختمان و تشکل های قانونی و رسمی مرتبط با حرفه، با تصویب هیأت وزیران و شهرسازی ابلاغ می شود

وزیر راه و شهرسازینیزدر دستورالعمل اجرائی منع پذیرش همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی و یا قبول منافع متعارض را فراهم می آورد (موضوع مصوبهشورای اسلامی) را ابلاغ کرده است

بنابراین مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون یا خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر وضع نشده و ابطال نشد

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 14118