آسیب ایستایی در نهاد تقنین (با نگاهی به سرنوشت سند رسمی)

قانونگذاری، از اصول، فنون،قواعد وروشمندی خاص برخوردار است. نادیده گرفتن این اصول و فنون، آسیب‌های عمیقی را بر نهاد اجتماع می‌گذارد و پیشرفت جامعه را با بن‌بست‌های فراوان مواجه می‌کند،قانونگذار نا آشنا به نیازهای اجتماعی، واقعیت‌های موجود و انتظار‌های عمومی موجب جمود و ناکارآمدی نهادهای حقوقی می‌شود وجلوه‌ای از تعارض نیازها، واقعیت‌ها و ضرورت‌ها با قوانین موضوعه را پدید می‌آورد. از همین مقوله است که نگاه قدسی که نهاد ناظر تقنین (شورای نگهبان) برای فکر، احساس و برداشت فکری گذشتگان قائل است، این نگرش بارها به انجماد ضوابط و ظواهر سنت رسیده و فقدان پویایی در اجتهاد تصلب فکری در نهاد ناظر تقنین را به نمایش گذاشته است‏‎.

‎می‌دانیم که قانون ثبت اسناد و املاک در سال ۱۳۱۰ (۹۲ سال پیش) به تصویب رسید.در این قانون احکامی بر پایه «نظم عمومی» و توجه به «فلسفه حقوق» و با استفاده از «تجربه بشری» در رابطه باضرورت ثبت رسمی معاملات راجع به اسناد رسمی پیش بینی شد. از جمله مطابق مواد ۴۶، ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت اسناد پیش بینی شد که اولا ثبت رسمی همه عقود و معاملات راجع به عین یا منافع اموال غیر منقول اجباری باشد و ثانیا «سندی که مطابق این مواد باید به ثبت برسد و به ثبت نرسیده است، در هیچ یک از ادارات و محاکم پذیرفته نخواهد شد» همچنین در ماده ۲۲ این قانون پیش بینی شد که دولت فقط کسی را مالک خواهد شناخت که ملک به اسم او به ثبت رسیده است، یا از طریق ارث یا ثبت دردفتر اسناد رسمی به او منتقل شده باشد. متاسفانه این احکام بعد از انقلاب اسلامی تحت تاثیر نگرش‌های قالب گرا و ایستا ی نهاد ناظر تقنین (شورای نگهبان ) با تردید مواجه شد. مطابق این نگرش‌ها با اتکا به متونی که بر بی‌اعتباری نوشته سنتی وجود داشت، نظریه‌های محدود کننده‌ای بر این مواد بنیادین ارائه و باب تفسیرهای قضائی گوناگون گشوده شد و اعتبار سند رسمی در‌هاله‌ای از ابهام قرار گرفت و امکان احیای معامله معارض با سند عادی فراهم شد. در این میان آنچه دیده نشد عبارت بود از نظم عمومی،فلسفه حقوقی وتجربه بشری که از این مواد قانونی پشتیبانی می‌کرد.در این میان اندیشه ورزان حقوقی که در اجتهاد و فقاهت آنان هیچ تردیدی نبود همچون دکتر جعفری لنگرودی، دکتر شهیدی و دکتر محقق داماد، مخالفت خودشان را در آثار علمی خود اعلام کردند، در سایه این مباحث علمی حتی صاحب این قلم هم به خود اجازه داد و در دهه ۸۰ مقاله‌ای با عنوان «موضوع شناسی نوشته سنتی و سند مدرن از منظر فقه و حقوق» تلاش کرد تا ۱۲ تفاوت اصلی برای تفاوت «سند رسمی» با «نوشته سنتی» شناسایی کند تا میانه برداشت‌های فقهی واصول حقوقی سازگاری ایجاد شود، اما نهاد ناظر تقنین با اصرار بر برداشت‌های قالب گرای خود هیچ تاثیری از این اندیشه‌ها نپذیرفت و آخرین وضع حقوقی ناظر به معاملات راجع به اموال غیر منقول در سال ۹۵ در ماده ۶۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه منعکس شد.دراین ماده برای تامین نظر شورای نگهبان، استثنایی سهمگین بر اعتبار سند رسمی وارد شد و شکل و محتوای ماده را با بی‌قوارگی کامل به این صورت درآورد که «… اسناد عادی که در خصوص معاملات راجع به اموال غیر منقول تنظیم می‌شوند، مگر اسنادی که بر اساس تشخیص دادگاه دارای اعتبار شرعی است، در برابر اشخاص ثالث غیرقابل استناد بوده و قابلیت معارضه با اسناد رسمی را ندارند» استثنایی که در این ماده وارد شد، اجازه اعتباردهی به هرگونه سند و نوشته عادی را برای دادگاه ایجاد کرد و زمینه تزلزل اعتباراسناد رسمی فراهم شد. این مصوبه که بر اساس نگرش‌های قالب گرای نهاد شورای نگهبان پس از انقلاب اسلامی به گونه‌های مختلف جلوه‌گری می‌کرد. هزینه‌های اقتصادی، اجتماعی ومدیریتی بسیار سهمگینی را به جامعه ایرانی تحمیل کرد تا این که در روزهای اخیر در ملاقات تاریخی مسئولان قوه قضائیه با مقام معظم رهبری، ایشان صراحتاً به این مساله پرداختند. عباراتی که ایشان به کار بردند بسیار قابل توجه است، از جمله این‌که فرمودند: «معاملات غیر رسمی اموال غیر منقول از منشا‌های بزرگ فساد است، باید از این‌گونه معاملات سلب اعتبار شود و اگر هم از دیدشورای نگهبان به مصوبه مجلس ایرادی هست. مصلحت قطعی کشور و نظام تصویب نهایی این قانون است». این تعبیر اشاره به وضعی دارد که در طرح «الزامی شدن ثبت رسمی معاملات اموال غیر منقول» پس از چند بار تبادل بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی در انتظار تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام است‏‎.‎

به نظر می‌رسد با این سخنان وضع طرح مشخص شده و به فضل الهی به تصویب خواهد رسید. بدون تردید از دیدگاه حرفه‌ای وتخصصی از این رهنمود استقبال می‌‌شود، زیرا ایستایی وقالب گرایی شورای نگهبان را محدود می‌کند، اما سئوال این است که این ایستایی تاریخی نهاد ناظر تقنین چه هزینه‌ای بر ملک و ملت تحمیل کرده است؟ و چه مسئولیت‌هایی از این ناحیه پدیدار می‌شود؟ سئوال اساسی‌تر این است که علت و عامل اصلی پدید آمدن این هزینه‌ها چیست؟ آیا حل این مساله ـ که با اعلام موضع قاطع رهبری انجام شد ـ به منزله رفع علت است، یا فقط یکی از معلول‌ها را معالجه می‌کند؟ و راه حل پیشگیری از این نمونه‌هاچیست؟ به نظر می‌رسد برای حل ریشه‌ای این موارد باید به اصل دوم قانون اساسی مراجعه کرد. در این اصل، عنصر «استفاده از تجربه پیشرفته بشری» همپایه «اجتهاد مستمر» وپویا شناخته شده است و شاید بازگشت به این دو عنصر بتواند راهکاری برای حل ریشه‌‌های این معلول باشد و لذا مطالعات موضوع شناسی فقهی در این زمینه اولویت پیدا می‌کند اما از نظر تجربه بشری پیشنهاد می‌شود با توسعه وترویج مطالعات «ارزیابی تاثیرهای قوانین» ابزار مورد نیاز برای قانونگذاری بهتر فراهم شود. به کمک مطالعات ارزیابی تاثیرهای قوانین می‌توان نیازهای اجتماعی را شناسایی کرد، واقعیت‌های عملی را فهمید، انتظارهای عمومی را مد نظر قرار داد و اصول و فنون قانونگذاری را رعایت کرد. در غیاب توجه به تجربه بشری، نیازهای واقعی اجتماعی نادیده گرفته می‌شود، به جای شفافیت، پنهانکاری پدید می‌آید،تعارض منافع جولان می‌دهد و ادعای مبارزه با فساد،حکمرانی خوب وافزایش کیفیت قانونگذاری تماماً در حد شعار باقی می‌ماند و مسیری روشن برای آینده باقی نمی‌ماند.‏

‏اکنون سیاستگذاران باید بیندیشند که چند موضوع دیگر مانند سند رسمی یا نوشته عادی در معاملات غیر منقول داریم که با شیوه ایستا و تصلب فکری با آن مواجهه می‌کنیم؟ اکنون که در حال مقررات گذاری در حوزه‌های مختلف فرهنگی همچون عفاف و حجاب و فضای مجازی و حوزه‌های اقتصادی نظیر مولد سازی و خصوصی سازی و مداخله مردم و… سیاست داخلی و خارجی هستیم چقدر باید به مطالعات ارزیابی تاثیرهای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی قوانین و سیاست‌ها بپردازیم وآن راجدی بگیریم؟