رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۸۷)

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال مصوبه مورخ ۷/۶/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر تهران مبنی بر انتخاب آقای محمدباقر قالیباف به عنوان شهردار تهران برای بار سوم

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	ابطال مصوبه مورخ ۷/۶/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر تهران مبنی بر انتخاب آقای محمدباقر قالیباف به عنوان شهردار تهران برای بار سوم
کلاسه پرونده	۹۲/۶۲۶-۶۲۵-۶۲۴
تاریخ رأی	چهارشنبه ۴ دی ۱۳۹۲
شماره دادنامه	۸۷

بسمه تعالی

شماره دادنامه : ۸۷ تاریخ صدور : ۵/۱۲/۹۲

مرجع رسیدگی : هیأت تخصصی عمران ، شهرسازی و اسناد

شاکی : ۱ مصطفی ترک همدانی ۲ پیمان حاج محمود عطار ۳ هوشنگ صدفی کهنه شهری ۴ منوچهر توکلی

طرف شکایت : شورای اسلامی شهر تهران

گردشکار :

شکات در ۳ پرونده مجزا با تقدیم دادخواستهائی به دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه مورخ ۷/۶/۱۳۹۲ مبنی بر انتخاب آقای محمد باقر قالیباف به عنوان شهردار تهران برای بار سوم بشرح ذیل تقاضا کرده اند .

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

به دلایل زیر ، انتخاب آقای محمد باقر قالیباف برای سمت حساس شهردار تهران برای سومین بار غیر قانونی است :

۱ بند ۷ الحاقی به ماده ۴ قانون اصلاح پاره ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی در سال ۱۳۶۹ بدین شرح اصلاح شده است " انتخاب شهردار برای مدت چهار سال و معرفی به وزیر کشور جهت صدور حکم "

تبصره یک انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود ... "

بند ۷ الحاقی ماده ۴ شوراها ، اصلاحی سال ۱۳۶۹ و تبصره های آن که یک نوآوری مهم و ارزشمند در مقررات انتخابات شوراها و شهرداران در شهرهاست با این انگیزه بوده است که فضای مردم سالاری بر اداره شهرها حاکم باشد و افرادی نتوانند با سوء استفاده از کنترل خود بر شورای شهر ، برای دراز مدت خود را به نام شهردار به شهرهای بزرگ تحمیل کنند و فضای استبداد در اداره شهرها ایجاد نشود . این نوآوری در شیوه برگزیدن شهرداران ، برگرفته از روح اصل ۱۱۴ قانون اساسی انست که انتخاب رئیس جمهور را برای ۴ سال مقرر کرده و انتخاب مجدد وی را تنها برای یک دوره بلامانع دانسته است . در همین راستا تبصره ۲ ماده ۴ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب سال ۱۳۷۶ نیز برای انتخاب اعضای هیأت مدیره کانون وکلا محدودیت به وجود آورده و مقرر کرده است : " انتخاب اعضای هیأت مدیره کانون به طور متوالی برای بیش از دو دوره ممنوع می باشد ."

۲ ماده ۷۱ قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ۱۳۷۵ ، در بخش وظایف شورای اسلامی شهر ، انتخاب شهردار را از وظایف شوراها دانسته و مدت هر دوره مأموریت شهردار را چهار سال تعیین کرده که همان دوره چهار ساله شوراهاست . این ماده ، موضوع انتخاب مجدد شهردار را به سکوت برگزار کرده و در واقع همان مقررات روشن تبصره های ۱ و ۲ ماده ۷ اصلاحی سال ۱۳۶۹ را که در این زمینه تعیین تکلیف کرده اند در جای خود معتبر دانسته است . ماده ۹۲ تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ۱۳۷۵ مقرر کرده است :

" کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می گردد " با قاطعیت می توان گفت که تبصره های الحاقی ۱ و ۲ به ماده ۷ اصلاحی سال ۱۳۶۹ نسخ صریح و یا نسخ ضمنی نشده اند . از نظر اصول پذیرفته شده حقوقی نسخ ضمنی یک قانون در موردی است که قانون جدید با قانون سابق در یک موضوع مشخص ، غیر قابل جمع باشد . در این صورت قانون لاحق ، قانون سابق را نسخ می کند زیرا نشان دهنده آخرین اراده قانونگذار است . ولی بند یک ماده ۷۱ قانون شوراها مصوب سال ۱۳۷۵ با تبصره های ۱ و ۲ ماده ۷ اصلاحی قانون شوراهای شهر مصوب سال ۱۳۶۹ قابل جمع هستند و به هیچ عنوان با یکدیگر مغایرت ندارند . بنابراین به روشنی می توان گفت که این قاعده مهم در اداره شهرها که برآمده از اراده قانونگذار در سال ۱۳۶۹ خورشیدی است و به موجب آن هیچگاه یک شخص نباید پیش از دو دوره چهارساله به سمت شهردار برگزیده شود همچنان به قوت خود باقی و دارای اعتبار است ، درخواست رسیدگی و ابطال حکم شهرداری آقای محمدباقر قالیباف برای بار سوم را خواستارم .

ریاست شورای اسلامی شهر تهران در لایحه دفاعیه ، در پاسخ شکایات شکات اعلام کرده است .

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

بدلائل ذیل تصمیم شورای اسلامی شهر تهران در انتخاب شهر تهران مبتنی بر دلائل قانونی بوده و شکایت دادخواست دهندگان را قانونی نمی داند .

۱ قانونگذار در بند ۷ الحاقی به ماده ۴ قانون اصلاح پاره ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۶۹ مقرر نموده بود انتخاب شهرداران برای مدت ۴ سال مجاز است

تبصره یک قانون فوق الذر مقرر نموده انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در همان شهر بلامانع خواهد بود

۲ قانونگذار در پی اصلاحات اساسی صورت گرفته در قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراها مصوب ۱/۳/۷۵ در ماده ۷۱ و در بخش وظایف شورای شهر مقرر نموده انتخاب شهردار از وظایف شورا و مدت هر دوره مأموریت شهردار را چهار سال انتخاب نموده است قانونگذار در ماده موخرالتصویب از ذکر دو کلمه کلیدی خودداری نموده و عمدا آنها حذف نموده است :

الف ) در همان شهر ب) تنها برای یک دوره

۳ قانونگذار در ماده ۹۲ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ۷۵ مقرر نموده کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می گردد در این ماده بصراحت همه قوانین سابق را ملغی الاثر دانسته و فصل الخطاب و قانون کاربردی از سال ۷۵ تا کنون همین قانون موخرالتصویب است و ما در هیچ جایی به قانون سابق استناد نمی کنیم . دادخواست دهندگان محترم ادعا دارند چون در این قانون گفته قوانین و مقررات مغایر پس شامل این مورد نمی شود و اینجا مغایرتی نیست !!

در جواب باید گفت : اگر مغایرتی نیست ، یعنی اینکه ما از هر دو ماده یک مفهوم را می فهمیم آیا واقعا ما از دو ماده یک مفهوم را می فهمیم ؟ اگر یک مفهوم را می فهمیدیم که مشکلی نبود زیرا هر دو ماده یک مطلب را تکرار کرده بودند در حالیکه کاملا هویداست که این مواد در تضاد و تعارضند و اصلا برای همین سبب اختلاف شده اند .

متأسفانه دادخواست دهندگان محترم تفسیر در برابر نص نموده و مطابق میل و جریان خود تفسیر داشته و سکوت و حذف تبصره را حمل بر اشتباه یا سهو یا علم نداشتن قانونگذار دانسته اند که این اصلا درست نبوده و همانطور که اشاره شد اگر موضوع جرمی یا مجازات جرمی در قانون حذف شود حمل بر حذف از عناوین مجرمانه است نه اشتباه قانونگذار . و این در حالیست که نه یک بار بلکه چندمین بار این قانون مورد بازنگری قرار گرفته و همیشه هم این ماده و تبصره اختلافی حذف گردیده که خود گویای عمدی بودن عمل قانونگذار را حکایت دارد .

۴ دادخواست دهندگان محترم مرتکب اشتباه شده و شهرداری را با ریاست جمهور و ریاست بر کانون وکلا قیاس کرده و از رهگذر این قیاس در پی اثبات مدعای خود بوده اند ، در حالیکه از منظر فقهای امامیه و حتی برخی از فقهای غیر امامیه ، قیاس جز قیاس اولویت و منصوص العله محکوم به بطلان است . قیاس حاضر قیاسی مع الفارق است . یعنی نه تنها قدر مشترکی بین ریاست جمهوری و شهرداری در قانون به عنوان علت حکم تصریح نشده است که بتوان حکم مقرر در خصوص محدودیت ریاست جمهوری به دو دوره متوالی را در خصوص شهردار نیز جاری دانست ، بلکه عکس آن برقرار است . یعنی تفاوتهای ماهوی و ذاتی و اساسی بین این دو سمت وجود دارد که این تفاوتها مانع از سرایت دادن حکم مذکور در قانون انتخابات ریاست جمهوری به انتخاب شهرداران می گردد .

۵ قانونگذار در قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ به موجب ماده ۷۲ هیچ محدودیت سنواتی برای شهردار مقرر نکرده است . قانون در اینخصوص مطلق است . اطلاق قانون به معنی عدم درج محدودیت سنواتی است . اصاله الاطلاق نیز که یکی از اصول لفظیه است ما را به مطلق بودن این شرط و این ماده رهنمون می سازد و در صورت تردید در خصوص این که آیا قید و شرطی در این خصوص وجود دارد ، اصاله الاطلاق ما را به عدم وجود قید و شرط رهمنون می کند . اصاله عدم التقدیر نیز که یکی دیگر از اصول لفظیه است به ما می گوید که ما نباید چیزی را در تقدیر این ماده بگیریم و از نزد خود قید و شرط و وصفی در آن بیافزاییم . ماده ۹۶ آن قانون نیز از نسخ تمام قوانین و مقررات مغایر من جمله قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب ۱/۹/۱۳۶۱ که در تبصره یک از بند ۷ از ماده ۳۵ خود انتخاب شهردار را محدود به دو دوره متوالی کرده است ، سخن می گوید . نسخ صورت گرفته در این خصوص نسخ صریح است . به گمان اگر قانونگذار در قانون فعلی به دنبال محدودیت سنواتی بود به صراحت بیان می کرد .

قانونگذار در این موضع در مقام بیان بوده است و در مقام بیان حکم سکوت مجاز نیست مگر آنکه حکمی در خصوص موضوع مسکوت مد نظر قانونگذار نبوده باشد با توجه به سکوت قانونگذار در خصوص سنوات شهرداری می توان فهمید که حکمی در این خصوص مد نظر قانونگذار نبوده است . و احیای قانون مذکور در این خصوص خلاف اراده قانونگذار و هدف قانونگذار بوده است . ضمن این که هر جا محدودیتی باید ایجاد شود حتما قانونگذار تصریح بدان می نماید .

۶ مداقه در قانون سال ۱۳۷۵ نشان می دهد که هیچ گونه محدودیت زمانی و یا محدودیتی برای تکرار انتخاب شهرداران مورد حکم قرار نگرفته است . نظر به اینکه ایجاد هر محدودیتی محتاج حکم و نص صریح قانونگذار است و چنین حکمی در قانون لاحق دیده نمی شود و بدیهی و مسلم است که انتخاب مجدد شهردار فاقد مانع قانونی است.

۷ به علاوه در اجرای ماده ۷۲ قانون مذکور ، هیأت وزیران آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی شهرداران را در تاریخ ۱۱/۶/۷۷ تصویب و ابلاغ نموده است و حتی در ماده ۹۶ این قانون قید شده است که کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می گردد .

لازم به ذکر است که حتی قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب ۱/۹/۱۳۶۱ و به موجب تبصره یکم ذیل ردیف هفتم از ماده ۳۵ آن مقرر شده انتخاب مجدد شهرداران به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع است به عنوان قانون صرفا به تشکیل شوراهای اسلامی کشوری پرداخته شده است و چگونگی انتخاب شهرداران مشخص نشده است .

۸ با این وصف از آنجاییکه بنا بر اصول ۷۳ قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و اصل ۷۱ مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقررات در قانون اساسی

می تواند قانون وضع نماید زمانی که یک خلاء ، ابهام اساسی و تناقض در منطوق و مفهوم قانون عادی وجود داشته باشد تفسیر و چراغ راه ، نظر مجلس به عنوان تنها مرجع صاحب نظر ملاک عمل است . در همین خصوص و در جهت تنویر افکار و تصریح به صحت اظهارات فوق از مجلس شورای اسلامی استعلام به عمل آمد که به شرح ذیل پاسخ استعلام توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی و معاونت قوانین مجلس در خصوص عدم وجود محدودیت سنواتی و نسخ قانون سابق بیان شده است . بدین صورت که بررسی کارشناسی معاونت قوانین مجلس همراه با ملاحظه مذاکرات مربوط در مجلس شورای اسلامی دال بر این است که نص قانون ممنوعیت برای انتخاب شهردار توسط شورای شهر برای بیش از دو دوره قائل نیست قابل توجه است که تصویر آن به پیوست این لایحه منضم است که این مطابق با قانون اساسی که تفسیر قانون عادی را در اختیار مجلس قرار داده است باید فصل الخطاب عمل ما باشد .

توضیح اینکه شهرداری اسلامشهر در پی انتخاب مجدد شهردار برای دو دوره متوالی ، با موضوع مشابه در سال ۱۳۸۲ مواجهه و در پی استعلام صورت گرفته از مجلس شورای اسلامی عینا همین جواب مبنی بر عدم ممنوعیت قانونی به آنها نیز وصول گردید .

در پایان تقاضای رسیدگی و صدور حکم به رد دعوی خواهان ها مورد استدعاست .

هیأت تخصصی عمران ، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور اعضاء تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت بیش از سه چهارم آراء به شرح ذیل مبادرت به صدور رأی می نماید .

رأی هیأت تخصصی عمران ، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری

نظر به بند۱ ماده ۷۱ قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵

و تبصره های آن با اصلاحات بعدی و آیین نامه اجرائی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب ۱۳۷۷

هیأت وزیران و نامه شماره ۱۰۲۵۲۰۰/ د ۱۰/۶/۱۳۹۲ مجلس شورای اسلامی ناظر به بند ۲ ماده ۳ قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوبه مورخ ۱۷/۶/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر تهران در خصوص انتخاب آقای محمد باقر قالیباف به سمت شهردار تهران برای بار سوم مطابق قوانین و مقررات بوده و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رأی به رد شکایت صادر می شود . این رأی ظرف ۲۰ روز از تاریخ صدور ، از سوی رئیس یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است .

جباری

رئیس هیأت تخصصی عمران ، شهرسازی و اسناد

دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 10002