رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۰۰۰۹۱)

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال تصویب نامه های ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ مورخ ۲۶/۱۲/۸۸ ، ۶۴۴۳۶/ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۲/۵/۹۴ و ۷۶۳۰۶ / ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۴/۶/۹۵ هیات وزیران در خصوص واگذاری ۱۹ شرکت به سازمان تامین اجتماعی

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	ابطال تصویب نامه های ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ مورخ ۲۶/۱۲/۸۸ ، ۶۴۴۳۶/ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۲/۵/۹۴ و ۷۶۳۰۶ / ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۴/۶/۹۵ هیات وزیران در خصوص واگذاری ۱۹ شرکت به سازمان تامین اجتماعی
کلاسه پرونده	ه ع /۹۶/۲۰۳
تاریخ رأی	چهارشنبه ۲۹ فروردين ۱۳۹۷
شماره دادنامه	۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۰۰۰۹۱

هیات تخصصی اقتصادی ، مالی و اصناف

شماره پرونده : ه ع /۹۶/۲۰۳ دادنامه : ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۰۰۰۹۱ تاریخ : ۲۹/۱/۹۷

شاکی :دیوان محاسبات کشور

طرف شکایت :هیات وزیران

موضوع شکایت وخواسته :ابطال تصویب نامه های ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ مورخ ۲۶/۱۲/۸۸ ، ۶۴۴۳۶/ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۲/۵/۹۴ و ۷۶۳۰۶ / ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۴/۶/۹۵ هیات وزیران در خصوص واگذاری ۱۹ شرکت به سازمان تامین اجتماعی

متن مقرره مورد شکایت

تصویب نامه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۱۰ مورخ ۲۶/۱۲/۸۸ با موضوع واگذاری سهام متعلق به دولت و شرکت های دولتی به سازمان تأمین اجتماعی ، ۶۴۴۳۶ / ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۲/۵/۹۴ با موضوع احتساب ارزش کلیه ی بنگاه ها و شرکت های موضوع پیوست تصویبنامه صدرالذکر و مصوبه ۷۶۳۰۶ / ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۴/۶/۹۵ که الحاقی به تصویب نامه مورخ ۲۲/۵/۹۵ می باشد.

• دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت

دیوان محاسبات کشور به موجب درخواستی ، ابطال تصویب نامه های هیات وزیران در خصوص واگذاری ۱۹ شرکت به سازمان تامین اجتماعی را تقاضا کرده و در شرح و بیان خواسته ، موارد مغایر قانونی را اعلام داشته که مختصرا به شرح ذیل است :

۱-وفق ماده (۲) قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ : شرکت های استخراج و تولید نفت خام و گاز جزء فعالیت های اقتصادی گروه ۳ ماده مزبور بوده و مطابق بند (ج) ماده ۳ قانون مذکور ، مالکیت و مدیریت در فعالیت ها و بنگاه های مشمول گروه ۳ ماده ۲ این قانون منحصرا در اختیار دولت است.

۲- وفق ماده ۱۹ قانون صدرالذکر ، رأی به واگذاری بنگاه ها و فروش تمام یا بخشی از سهام شرکت های دولتی از اختیارات هیات واگذاری بوده و طبق جزء (۲) بند (ب) ماده ۴۰ قانون مزبور ، تصویب فهرست هر یک از موارد قابل فروش جزء وظایف و اختیارات هیات واگذاری است.

۳- سه روش تصمیم گیری هیات واگذاری برای واگذاری بنگاه ها ، وفق ماده ۲۰ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ ، با رعایت اولویت روش اول ، در نظر گرفته شده است :

۱- فروش بنگاه از طریق عرضه عمومی سهام در بورس های داخلی یا خارجی

۲- فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مزایده عمومی در بازارهای داخلی یا خارجی

۳- فروش بنگاه یا سهام عمومی از طریق مذاکره

۴- وفق ماده ۲۱ قانون صدرالذکر ، قیمت گذاری و زمان بندی مناسب واگذاری بنگاه های دولتی متناسب با روش و گستره هر بازار مطابق شرایط زیر خواهد بود :

(۱- در مورد واگذاری از طریق عرضه عمومی سهام ، قیمت گذاری عرضه اولین بسته از سهام هر شرکت ، اندازه بسته سهام و ... پس از انجام مطالعات کارشناسی با پیشنهاد سازمان خصوصی سازی و تصویب هیات واگذاری تعیین خواهد شد. در عرضه عمومی سهام ، رعایت قانون بازار اوراق بهادار الزامی است.

۲- در مورد فروش دارایی ها ، قراردادهای اجاره و پیمان مدیریت و ... باید در چهارچوب قانون مناقصات و معاملات دولتی و به پیشنهاد سازمان خصوصی سازی و تصویب هیات واگذاری باشد. هم چنین تبصره ماده مزبور مقرر داشته :

مزایده یک مرحله ای و دو مرحله ای در چهارچوب قانون مناقصات ۱۳۸۳ قابل اجراست. )

۵- وفق جزء (۳) بند (ب) ماده (۴۰) قانون صدرالذکر ، تصویب قیمت موارد واگذاری از جمله وظایف و اختیارات هیات واگذاری است. بنابراین ، با عنایت به موارد مذکور ، مصوبات مورد شکایت مغایر قانون است.

• خلاصه مدافعات طرف شکایت

مدیر کل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی ، به موجب لایحه تقدیمی ، ضمن رد اظهارات شاکی ، موارد مغایر قانونی را اعلام داشته که مختصرا به شرح ذیل است :

۱- دیوان محاسبات حسب لایحه تقدیمی ، ادعا کرده است که در انعقاد قرارداد انتقال شرکت های موضوع تصویب نامه های مورد اشاره از مقررات قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تخلف صورت گرفته است. این امر در حالی است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرایی متعدد از جمله دادنامه های شماره ۵۹ مورخ ۳۰/۴/۱۳۷۱ ، ۱۹۷ مورخ ۲۰/۶/۱۳۷۹ و ۲۲۸ مورخ ۲۶/۴/۱۳۹۱ ، رسیدگی به دعاوی ناشی از عقود و قراردادهایی که جنبه ی ترافعی دارند را خارج از صلاحیت خود قرار داده است. لذا موضوع حاضر از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج است و مرجع ذیصلاح وفق ماده ۲۰ قانون برنامه سوم توسعه ، هیات داوری است.هم چنین وفق ماده ۳۲ قانون مزبور ، قوه قضائیه مکلف به تعیین شعب خاصی برای رسیدگی به تخلفات و جرایم ناشی از اجرای این قانون است.مقرره مزبور نیز مؤید عدم صلاحیت مجدد دیوان عدالت اداری در خصوص رسیدگی به دعوای مطروحه است.

۲- تمایزی ماهوی میان انتقال بابت رد دیون دولت مندرج در قوانین بودجه سالانه با واگذاری های موضوع قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی وجود دارد.اگر هدف قوانین بودجه از جمله تبصره ۳۹ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور ، پرداخت دیون دولت از طریق قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ بود ، صرف تعیین مبلغ مذکور در قانون بودجه کفایت می کرد و ضرورتی جهت تعیین محل تامین آن نبود.

تبصره مزبور مقرر داشته : (( دولت می بایست مبلغ مذکور را از عین سهام قابل عرضه در بورس اوراق بهادار شرکت های دولتی و یا سهام دولت در سایر شرکت ها را به سازمان تامین اجتماعی واگذار کند ))

۳- در ماده ۲۰ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ ، شکل و شیوه ی واگذاری به منظور خصوصی سازی و به شکل رقابتی ، پیش بینی شده است. اما تبصره ۳۹ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ ، واگذاری عین سهام دولت یا دارایی دولت در شرکت های دولتی به سازمان تامین اجتماعی را پیش بینی کرده است. در حقیقت تبصره ۳۹ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ ، یک حکم خاص قانونیاست و مبین شکل و شیوه ی دیگری غیر از شیوه مقرر در ماده ۲۰ قانون صدرالذکر به جهت تسریع در تامین محل همسان سازی حقوق بازنشستگان بوده که فلسفه ی تقنین آن مبتنی بر رعایت مصالح کشور نسبت به افزایش درآمد و ارتقای سطح زندگی بازنشستگان است.

۴- انتقال سهام و دارایی های شرکت های دولتی به نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی از شمول عنوان واگذاری مندرج در قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه و قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ موضوعا ، خارج هستند.

۵- مصوبه شماره (۲۳۳۹۱۳) مورخ ۱۸/۱/۱۳۸۸ هیأت عالی واگذاری تحت عنوان دستورالعمل نحوه یتنظیم قراردادهای واگذاری ، در تبصره ۱ ماده ۳ ، میان واگذاری ( مشمول قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ ) و انتقال بابت رد دیون دولت ( خارج از شمول قانون مزبور ) ، تمایزی ماهوی قائل گردیده و رد دیون دولت را از شمول دستورالعمل صدرالذکر ، خارج کرده است و نهاد مزبور ، موضوع انتقال بابت رد دیون دولت را مشمول قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ تشخیص نداده است.

۶- انتقال سهام و دارایی های دولتی بابت رد دیون دولت ، خارج از شمول روش های واگذاری مندرج در ماده ۲۰ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قرار گرفته است و این شیوه تقنین نیز ، دلیلی دیگر بر خروج موضوعی موضوع مذکور از شمول قانون صدرالذکر است.

۷- ذیل ماده ۲ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ که در مقام تعیین قلمرو فعالیت های هر یک از بخش های دولتی ، تعاونی و خصوصی است ، تصریح گردیده : (( تشخیص ، انطباق و طبقه بندی فعالیت ها و بنگاه های اقتصادی موضوع این ماده به پیشنهاد وزارت امور اقتصاد و دارایی ظرف ۶ ماه به تصویب هیات وزیران می رسد.)) بر همین مبنا ، تصویب نامه ای با موضوع (( آیین نامه اجرایی ماده مزبور )) به تصویب رسیده و شرکت های قابل انتقال بر حسب مصوبه مذکور ، تعیین گردیده است و هیچ یک از شرکت هایی که دیوان محاسبات مستند به مصوبه شماره ۳۶۱۹۲۲/۳۴۳۱۰ مورخ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ ، خواستار ابطال آن شده اند ، از مصادیق مذکور در آیین نامه اجرایی مذکور نیست.

۸- در بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ مورخ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ ، هیأت عالی واگذاری صرفا به عنوان مرجع تعیین قیمت سهام شرکت های موضوع تصویب نامه تعیین گردیده است. در واقع به سبب خروج موضوعی انتقال بابت رد دیون دولت از قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ ، تعیین سهام شرکت های قابل انتقال در هیات وزیران به تصویب رسیده و هیات واگذاری صرفا مرجع تعیین قیمت سهام شرکت های مزبور می باشد.

۹- سهام شرکت پتروشیمی فن آوران ، شرکت پشم شیشه ایران و شرکت سرمایه گذاری پتروشیمی پس از عرضه در بورس اوراق بهادار به سازمان تامین اجتماعی منتقل گردیده ، سهام شرکت بافت آزادی نیز از طریق عرضه در بازار فرابورس به سازمان تامین اجتماعی انتقال یافته است. سهام چهار شرکت تولید نیروی برق بینالود ، شرکت حمل و نقل دریایی آبادان ، شرکت بازرسی کالای تجاری و شرکت پایساز نیز طبق قوانین و مقررات از جمله اخذ مصوبه از هایت عالی واگذاری در بورس عرضه گردیده و به اشخاص دیگر فروخته شده و ثمن حاصل از فروش آن به عنوان رد دین دولت به سازمان تامین اجتماعی منظور شده است. در خصوص سایر شرکت ها نیز با توجه به حجم و بزرگی بنگاه و عدم وجود خریدار و تصویب نامه هیات وزیران سهام شرکت های باقی مانده به سازمان تامین اجتماعی واگذار شده است.

۱۰- تبصره ۳۹ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ ، جهت همسان سازی حقوق بازنشستگان وضع گردیده است و رویه ی تمام مجالس و دولت ها این چنین بوده است که در قانون بودجه سنواتی کشور ، به دولت اجازه رد دین تا میزانی مشخص را اعطا کند و دولت با وضع آیین نامه ، مبادرت به تعیین دقیق شرکت ها جهت واگذاری سهام آن ها برای تامین منابع مالی سازمان تامین اجتماعی کرده و سازمان تامین اجتماعی نیز در راستای تامین منابع مالی خود ، بخشی از سهام این شرکت ها را به فروش رسانده است. بنابراین ، ابطال مصوبات معترض عنهم ، موجب ورود خسارت کلان به نهاد مزبور و ایجاد بحرانی بزرگ و غیر قابل جبران و کاهنده ی اعتماد عمومی مردم به سازمان تامین اجتماعی می گردد.

رای هیات تخصصی اقتصادی ، مالی واصناف دیوان

با مداقه در اوراق و محتوای پرونده ، بر مبنای تبصره ۳۹ قانون بودجه سال ۱۳۸۸کل کشور دولت مکلف است به میزان بیست و پنج هزار میلیارد ریال از سهام قابل عرضه در بورس اوراق بهادار شرکتهای دولتی و یا سهام دولت در سایر شرکتها را به سازمان تامین اجتماعی واگذار نماید. سازمان تامین اجتماعی در راستای همسان سازی حقوق بازنشستگان موظف است از محل فروش و سود حاصل از مالکیت سهام مزبور نسبت به افزایش حقوق بازنشستگی و مستمری بازنشستگان و مستمری بگیران خود از ابتدای سال ۱۳۸۸ اقدام کند. بر همین مبنا تصویب نامه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ مورخ ۲۶/۱۲/۸۸ هیات وزیران با موضوع واگذاری سهام متعلق به دولت و شرکتهای دولتی پیوست تصویب نامه ( ۱۹ شرکت ) به سازمان تامین اجتماعیبه قیمتی که در هیات عالی واگذاری بتصویب می رسد ، تصویب هیات وزیران می رسد.همچنین وفق بند ۲ تصویب نامه مقرر می گردد چنانچه ارزش کل سهام شرکتهای موضوع بند ۱ از مبلغ بیست و دو میلیارد و ششصد و هفده میلیون ریال بیشتر و یا کمتر شود حسب مورد تعدیلات لازم معمول خواهد شد. بر همین مبنا سازمان محترم خصوصی سازی طی نامه شماره مورخ ۱۸/۱/۱۳۸۹ مصوبه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ مورخ ۲۶/۱۲/۸۸ را به سازمان ابلاغ می نماید و بر اساس تصویب نامه شماره ۲۱۲۷۶۷/ث ۲۷۵۵ ک مورخ ۲۷/۱۲/۸۶ آیین نامه چگونگی حل اختلاف بین دستگاههای اجرایی از طریق ساز و کارهای داخلی قوه مجریه موضوع در معاونت حقوقی ریاست جمهوری مطرح می گردد.نظر به اینکه اختلاف در معاونت حقوقی ریاست جمهوری با توافق طرفین حل و فصل نمی گردد ، در مقام عمل به تبصره ۲ آیین نامه مذکور اختلاف جهت اتخاذ تصمیم به هیات محترم وزیران ارجاع و منتهی به تصویب نامه شماره ۶۴۴۳۶ / ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۲/۵/۹۴ و الحاقی آن یعنی تصویب نامه شماره ۷۶۳۰۶ / ت ۵۲۲۱۰ ه مورخ ۲۴/۶/۱۳۹۵ می شود. در حقیقت دولت و مجلس محترم شورای اسلامی در قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور سازمان تامین اجتماعی را مکلف به همسان سازی حقوقی بازنشستگان نموده اند . دولت نیز مکلف می گردد ، بار مالی سازمان تامین اجتماعی برای عمل به این تکلیف قانونی را از طریق واگذاری سهام قابل عرضه در بورس اوراق بهادار شرکتهای دولتی و یا سهام دولت در سایر شرکتها تامین نماید. بنابراین انتقال بابت رد دیون دولت حکم خاصی است که در قانون بودجه پیش بینی می گردد. در نتیجه واگذاری ها در راستای قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در رابطه با خصوصی سازی با انتقال از بابت رد دیون دولت که در قوانین بودجه پیش بینی گردیده با یکدیگر متفاوت استو مطابق قانون بودجه سال ۱۳۸۹ کل کشور قانونگذار بطور صریح اشعار می دارد دولت می بایست مبلغ مورد بحث را از عین سهام قابل عرضه در بورس اوراق بهادار شرکتهای دولتی و یا سهام دولت در سایر شرکتها را به سازمان تامین اجتماعی واگذار نماید. و به موجب نظریه کمیسیون حل و فصل و اختلافات دستگاههای اجرایی هیات واگذاری باید در اجرای مصوبه ، قیمت سهام شرکتهای موضوع فهرست پیوست مصوبه را در زمان قرارداد جمعی واگذاری با مدت زمان کم ، معقول و متعارف پس از آن مشخص نمایدو این قیمت ملاک انجام محاسبات مربوط خواهد بود. نظر به این که مصوبات هیات وزیران در راستای اجرای قوانین بودجه کل کشور و در تبیین حکم مقنن و شیوه های اجرایی آن بوده خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده ، به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ رای به رد شکایت صادر و اعلام می کند.رای صادره ظرف مدت بیست روز از سوی ریاست ارزشمند دیوان و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است. /ت

دکتر زین العابدین تقوی

رئیس هیأت تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف

دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 11265