الگوی مطلوب استخدام عمومی با تاکید بر نظام حقوقی ایران

عنوان	الگوی مطلوب استخدام عمومی با تاکید بر نظام حقوقی ایران
رشته	حقوق عمومی
دانشجو	مرتضی رضایی
استاد راهنما	علی اکبر گرجی ازندریانی
استاد مشاور	اسدالله یاوری، محمدرضا حمیدی زاده
مقطع	دکتری
سال دفاع	۱۳۹۹
دانشگاه	دانشگاه شهید بهشتی

الگوی مطلوب استخدام عمومی با تاکید بر نظام حقوقی ایران عنوان رساله ای است که توسط مرتضی رضایی، با راهنمایی علی اکبر گرجی ازندریانی و با مشاوره اسدالله یاوری و محمدرضا حمیدی زاده در سال ۱۳۹۹ و در مقطع دکتری دانشگاه شهید بهشتی دفاع گردید.

چکیده

مقوله اصلاحات نظام استخدامی کشور و پیشینه فراروی آن حاکی از آن است که وجه رایج برنامه های اصلاحی در این حوزه همواره با نگرشی ایده آلیستی همراه بوده که مترصد درانداختن طرحی اِعجاب آور برای درمان تمامی مشکلات و اِعوجاج نظام مزبور برآمده است. حال آن که ضعف ها و اشکالات نظام اداری و بوروکراسی ایران در یک فرایند تاریخی واقع و نمو یافته و حل–وفصل کامل و بدون نقص آن هم روندی تدریجی را می طلبد. در روند مذکور از یک طرف می بایست از مطالعات تطبیقی و تجارب اندوخته سایر کشورهای پیش رو بهره برداری نمود و از سوی دیگر با عطف توجه به ظرفیت ها و موقعیت های داخل کشور، نیل به الگوی مطلوب و بومی استخدام عمومی را وجهه همت خود گمارد. نیل به این مهم در یک نگاه جامع و به طور کلی در سه سطح منقش می گردد؛ نخست، تعیین هدف و رویکردی که در پی انتظام نظام مزبور متصور و مورد انتظار است و آن را می توان در کارآمدی اقتصادی و عدالت استخدامی مزین و متبلور نمود. دوم، بنای مبنای مزبور و طرح پیکره نظام استخدامی بوده که اساس و شالوده نظام ورود به خدمت را نضج می دهد و سوم تضمین بهینه حقوق استخدامی از طریق تمهید مقرراتی درخور از خلال سازوکارهای اداری و قضایی می باشد. بر این اساس، سامان و ترسیم ساختار الگوی مزبور، به ویژه در سطح دوم، در گرو تبیین مولفه های سه گانه نهاد، نظام و نوع استخدام می باشد که تحت عنوانِ ابتکاری الگوی سه بعدی طرح و ارایه می گردد. همان گونه که در این متن نیز به فرصت نگریستن خواهد رسید وجوه مذکور در امتزاج و پیوندی سه سویه با هم قرار دارند. به علاوه نظریه ها و ایده های حول محور الگوی مزبور را می توان متکفل ضبط و ربط بخشی از کارکردهای مربوط به مدیریت اقتصادی منابع انسانی و امر استخدام در سازمان های عمومی کشور نیز دانست. به عبارت ساده تر، انتظام بهینه نهاد، نظام و نوع استخدام می تواند بخشی از وظایف نظریه های مربوط به مدیریت اقتصادی استخدام را بکاهد. از طرفی، مساله پیش رو در تنوع و تشتت انواع حالات ورود به خدمت، لاجرم مولفه های عدالت استخدامی را تضعیف نموده و در عمل نیز با عدم حاکمیت و جامعیت قوانین عمومی، بستر انواع تبعیضات را می گستراند. از این رو ساماندهی، انتظام بهینه و کارآمد ساختار استخدام عمومی و زدودن از آن تشتت و تنوع در نیل به یک الگوی مطلوب استخدامی در عرصه نظام اداری کشور صورت واقعی حل مساله را متبلور می سازد. گو این که رسالت این پژوهش، تجویز نسخه ای از الگوی استخدام عمومی برای درمان اِعوجاج و درهم گسیختگی نظام استخدامی بوده تا بدین وسیله به فرجام نیک خود نایل آید. این امر بی گمان نمی تواند متاثر از سیاست های کلان نظام اداری کشور نباشد. در صورتی که ضرب آهنگ حرکت کشور به سمت وسوی خصوصی سازی و کاستن از تصدی گری ها و ابعاد کارکردهای دولت می باشد و یا دست کم باید باشد، می بایست به نسبت، نظام استخدامی و بکارگیری در دستگاه های دولتی منضبط تر از قبل باشد. عقیده بر این است طرح الگوی موصوف در حقوق اداری ایران در به سامانی و انتظام نظام مزبور استعانت شایانی می نماید.

ساختار و فهرست رساله

دیباچه.....................................................................................................................................................................................۱۳

بخش نخست– استخدام عمومی و انواع ورود به خدمت در دستگاه های اجرایی............................................................۲۳

فصل نخست– مفهوم، پیشینه و اصول استخدام عمومی................................................................................................۲۶

گفتار نخست– مفهوم، ماهیت و پیشینه استخدام عمومی.......................................................................................................۲۶

گفتار دوم– اصول استخدام عمومی....................................................................................................................................۳۹

فصل دوم– نظام استخدام عمومی در حقوق تطبیقی...................................................................................................۴۹

گفتار نخست– انواع الگوهای استخدامی.............................................................................................................................۴۹

گفتار دوم– ورود به خدمت در کشورهای مختلف..............................................................................................................۵۳

فصل سوم– انواع ورود به خدمت عمومی در نظام حقوقی ایران.............................................................................۷۳

گفتار نخست– مبتنی بر قانون مدیریت خدمات کشوری......................................................................................................۷۳

گفتار دوم– قوانین و مقررات خاص استخدامی....................................................................................................................۸۹

بخش دوم– آسیب شناسی روش های استخدام عمومی در نظام حقوقی ایران................................................................۱۲۹

فصل نخست– تنوع و تشتت مقررات و رویه های استخدامی......................................................................................۱۳۲

گفتار نخست– چندگانگی ورود به خدمت و گستردگی مقررات استخدامی.......................................................................۱۳۲

گفتار دوم– تصدی گری دولت و افزایش هزینه های عمومی...............................................................................................۱۴۳

فصل دوم– شرایط استخدام و عدالت استخدامی........................................................................................................۱۴۹

گفتار نخست– نقض برابری فرصت های استخدامی و تبعیضات ناروا...................................................................................۱۴۹

گفتار دوم– بایسته های اِعمال تبعیض مثبت در ورود به خدمت............................................................................................۱۶۳

فصل سوم– نقد رویه مرتبط با استخدام عمومی............................................................................................................۱۷۱

گفتار نخست– رویه اداری.................................................................................................................................................۱۷۱

گفتار دوم– رویه قضایی.....................................................................................................................................................۱۷۶

بخش سوم– ارایه الگوی مطلوب استخدام عمومی در عرصه نظام اداری ایران..............................................................۲۰۰

فصل نخست– تنظیم بهینه حاکمیت مقررات عمومی.....................................................................................................۲۰۳

گفتار نخست– کارآمدی اقتصادی و کاهش تصدی–گری....................................................................................................۲۰۳

گفتار دوم– انسجام مقررات ورود به خدمت در دستگاه های اجرایی.....................................................................................۲۲۳

فصل دوم– اصلاح روش و انواع استخدام عمومی و شرایط آن.................................................................................۲۳۸

گفتار نخست– الگوی سه بعدی ورود به خدمت...................................................................................................................۲۳۸

گفتار دوم– شرایط استخدام و فرصت های شغلی؛ بایدها و نبایدها........................................................................................۲۵۲

فصل سوم– تضمین مطلوب حقوق استخدامی................................................................................................................۲۷۷

گفتار نخست– سازوکارهای اداری.....................................................................................................................................۲۷۷

گفتار دوم– سازوکارهای قضایی.........................................................................................................................................۲۸۶

نتیجه–گیری.............................................................................................................................................................................۲۹۶

فهرست منابع.........................................................................................................................................................................۳۰۳

فهرست تفصیلی مطالب

دیباچه...............................................................................................................................................................۱۳

بخش نخست– استخدام عمومی و انواع ورود به خدمت در دستگاه های اجرایی......................................۲۳

فصل نخست– مفهوم، پیشینه و اصول استخدام عمومی..........................................................................۲۶

گفتار نخست– مفهوم، ماهیت و پیشینه استخدام عمومی.................................................................۲۶

مبحث نخست– مفهوم استخدام عمومی و حق بر استخدام...................................................................۲۶

بند نخست– تعریف استخدام عمومی و ورود به خدمت عمومی..................................................۲۶

بند دوم– رابطه استخدام عمومی با خدمت عمومی......................................................................۲۹

بند سوم– حق بر استخدام...........................................................................................................۲۹

مبحث دوم– ماهیت حقوقی استخدام عمومی.....................................................................................۳۰

بند نخست– ماهیت عقدی.........................................................................................................۳۱

بند دوم– ماهیت ایقاعی.............................................................................................................۳۱

بند سوم– ماهیت قانونی.............................................................................................................۳۲

مبحث سوم– پیشینه و تحولات ورود به خدمت عمومی......................................................................۳۳

بند نخست– قانون استخدام کشوری...........................................................................................۳۴

بند دوم– قانون گزینش..............................................................................................................۳۵

بند سوم– قانون مدیریت خدمات کشوری..................................................................................۳۷

گفتار دوم– اصول استخدام عمومی....................................................................................................۳۸

مبحث نخست– حاکمیت قانون..........................................................................................................۳۸

بند نخست– حاکمیت شکلی......................................................................................................۳۹

بند دوم– حاکمیت ماهوی..........................................................................................................۴۰

بند سوم– حاکمیت نوعی...........................................................................................................۴۰

مبحث دوم– برابری فرصت های استخدامی.........................................................................................۴۱

بند نخست– مفهوم و مبنای برابری استخدامی..............................................................................۴۱

بند دوم– قوانین و اصول تضمین کننده برابری استخدامی.............................................................۴۳

بند سوم– ابزارهای تامین کننده برابری استخدامی........................................................................۴۵

مبحث سوم– رعایت شایستگی............................................................................................................۴۷

فصل دوم– نظام استخدام عمومی در حقوق تطبیقی...............................................................................۴۹

گفتار نخست– انواع الگوهای استخدامی.............................................................................................۴۹

مبحث نخست– کارراهه......................................................................................................................۵۰

مبحث دوم– پست محور.......................................................................................................................۵۱

گفتار دوم– ورود به خدمت در کشورهای مختلف..........................................................................۵۳

مبحث نخست– کشورهای مبتنی بر نظام کارراهه................................................................................۵۴

بند نخست– اسپانیا......................................................................................................................۵۴

بند دوم– پرتقال.........................................................................................................................۵۵

بند سوم– فرانسه.........................................................................................................................۵۷

بند چهارم– برزیل......................................................................................................................۵۸

بند پنجم– ژاپن..........................................................................................................................۵۹

بند ششم– ترکیه.........................................................................................................................۶۱

مبحث دوم– کشورهای مبتنی بر نظام پست محور.................................................................................۶۳

بند نخست– آمریکا....................................................................................................................۶۳

بند دوم– بریتانیا.........................................................................................................................۶۵

بند سوم– دانمارک....................................................................................................................۶۷

بند چهارم– سوید.......................................................................................................................۶۸

بند پنجم– مجارستان..................................................................................................................۶۹

بند ششم– اردن..........................................................................................................................۷۱

فصل سوم– انواع ورود به خدمت عمومی در نظام حقوقی ایران.......................................................۷۳

گفتار نخست– مبتنی بر قانون مدیریت خدمات کشوری.................................................................۷۳

مبحث نخست– شرایط عمومی استخدام.............................................................................................۷۳

بند نخست– سن.........................................................................................................................۷۴

بند دوم– تابعیت.........................................................................................................................۷۴

بند سوم– مدرک تحصیلی.........................................................................................................۷۵

بند چهارم– سلامت جسمی و روانی و توانایی انجام کار.............................................................۷۶

بند پنجم– اعتقاد به دین مبین اسلام یا یکی از ادیان شناخته شده در قانون اساسی.........................۷۶

بند ششم– التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران..............................................................۷۷

بند هفتم– عدم اعتیاد به دخانیات و مواد مخدر...........................................................................۷۷

بند هشتم– عدم سابقه محکومیت جزایی موثر.............................................................................۷۸

بند نهم– انجام خدت دوره ضرورت یا معافیت قانونی برای مردان...............................................۷۸

بند دهم– سایر شرایط استخدامی................................................................................................۷۹

مبحث دوم– انواع روش های بکارگیری.............................................................................................۷۹

بند نخست– رسمی....................................................................................................................۸۰

بند دوم– پیمانی.........................................................................................................................۸۲

بند سوم– قرارداد کار معین (ساعتی)..........................................................................................۸۳

بند چهارم– قرارداد با شرکت (حجمی)......................................................................................۸۵

بند پنجم– قانون کار...................................................................................................................۸۷

گفتار دوم– قوانین و مقررات خاص استخدامی................................................................................۸۹

مبحث نخست– موسسات دولتی.........................................................................................................۹۰

بند نخست– وزارت اطلاعات.....................................................................................................۹۰

بند دوم– وزارت امور خارجه.....................................................................................................۹۱

بند سوم– بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.........................................................................۹۳

بند چهارم– دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی........................................................................۹۴

بند پنجم– دیوان محاسبات عمومی..........................................................................................۱۰۰

بند ششم– سازمان صدا و سیما.................................................................................................۱۰۲

بند هفتم– نیروهای مسلح.........................................................................................................۱۰۴

بند هشتم– شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت و مجلس خبرگان رهبری..........................۱۰۷

مبحث دوم– نهادهای عمومی غیردولتی............................................................................................۱۰۹

بند نخست– شهرداری ها...........................................................................................................۱۱۱

بند دوم– نهادهای انقلابی.........................................................................................................۱۱۲

بند سوم– سازمان تامین اجتماعی..............................................................................................۱۱۴

بند چهارم– فدراسیون های ورزشی............................................................................................۱۱۵

بند پنجم– جمعیت هلال احمر..................................................................................................۱۱۶

بند ششم– دانشگاه آزاد اسلامی................................................................................................۱۱۸

مبحث سوم– شرکت های دولتی........................................................................................................۱۲۰

بند نخست– شرکت بیمه مرکزی ایران......................................................................................۱۲۰

بند دوم– مناطق آزاد تجاری و صنعتی.......................................................................................۱۲۲

بند سوم– سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران......................................................................۱۲۳

بند چهارم– سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران.................................................۱۲۵

بند پنجم– شرکت های ملی نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش فرآورده های نفتی..............۱۲۶

بند ششم– شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران...................................................................۱۲۸

بخش دوم– آسیب شناسی روش های استخدام عمومی در نظام حقوقی ایران.........................................۱۲۹

فصل نخست– تنوع و تشتت مقررات و رویه های استخدامی...............................................................۱۳۲

گفتار نخست– چندگانگی ورود به خدمت و گستردگی مقررات استخدامی.............................۱۳۲

مبحث نخست– تعدد انواع و اشکال حالات ورود به خدمت..............................................................۱۳۲

بند نخست– نظام ثنویت استخدامی............................................................................................۱۳۲

بند دوم– تشتت نظام استخدامی.................................................................................................۱۳۴

مبحث دوم– عدم جامعیت شمول مقررات عمومی.............................................................................۱۳۵

بند نخست– عدم شفافیت تصمیمات و اقدامات اداری و استخدامی............................................۱۳۵

بند دوم– ایجاد فساد اداری و رانت استخدامی...........................................................................۱۳۷

بند سوم– تبعیض و ناهمگنی در پرداخت حقوق و مزایا.............................................................۱۳۹

گفتار دوم– تصدی گری دولت و افزایش هزینه های عمومی.....................................................۱۴۳

مبحث نخست– افزایش تصدی گری دولت.....................................................................................۱۴۳

بند نخست– نارسایی خدمات کشوری....................................................................................۱۴۴

بند دوم– ضعف کارآفرینی و اشتغال مولد..............................................................................۱۴۵

مبحث دوم– افزایش هزینه های عمومی...........................................................................................۱۴۷

فصل دوم– شرایط استخدام و عدالت استخدامی................................................................................۱۴۹

گفتار نخست– نقض برابری فرصت های استخدامی و تبعیضات ناروا.........................................۱۴۹

مبحث نخست– مبانی و منابع منع تبعیض ناروا.................................................................................۱۵۰

بند نخست– مفهوم و مبانی تبعیض ناروا..................................................................................۱۵۰

بند دوم– اشکال تبعیض ناروا..................................................................................................۱۵۳

مبحث دوم– عدم وجاهت برخی معیارهای استخدامی.....................................................................۱۵۴

بند نخست– جنسیت...............................................................................................................۱۵۴

بند دوم– مذهب.....................................................................................................................۱۵۷

بند سوم– تاهل.......................................................................................................................۱۵۹

بند چهارم– بومی بودن...........................................................................................................۱۶۰

گفتار دوم– بایسته های اِعمال تبعیض مثبت در ورود به خدمت.................................................۱۶۳

مبحث نخست– مفهوم و مبنای تبعیض مثبت...................................................................................۱۶۳

بند نخست– مفهوم تبعیض مثبت.............................................................................................۱۶۴

بند دوم– مبنای تبعیض مثبت..................................................................................................۱۶۵

مبحث دوم– موارد نقص تبعیض روا در استخدام ها.........................................................................۱۶۷

فصل سوم– نقد رویه مرتبط با استخدام عمومی...................................................................................۱۶۹

گفتار نخست– رویه اداری.................................................................................................................۱۷۱

مبحث نخست– سازمان اداری و استخدامی کشور...........................................................................۱۷۲

مبحث دوم– شوراهای اداری..........................................................................................................۱۷۴

بند نخست– شورای عالی اداری..............................................................................................۱۷۴

بند دوم– شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی.....................................................................۱۷۵

گفتار دوم– رویه قضایی......................................................................................................................۱۷۶

مبحث نخست– محدودیت های دادخواهی حقوق استخدامی............................................................۱۷۷

بند نخست– نهادهای طرف شکایات استخدامی.......................................................................۱۷۷

بند دوم– رسیدگی به انواع قراردادهای استخدامی....................................................................۱۸۱

مبحث دوم– ارزیابی آرای دیوان عدالت اداری................................................................................۱۸۵

بند نخست– هیات عمومی........................................................................................................۱۸۵

بند دوم– هیات تخصصی استخدامی.........................................................................................۱۹۳

بند سوم– شعب دیوان..............................................................................................................۱۹۷

بخش سوم– ارایه الگوی مطلوب استخدام عمومی در عرصه نظام اداری ایران....................................۲۰۰

فصل نخست– تنظیم بهینه حاکمیت مقررات عمومی...........................................................................۲۰۳

گفتار نخست– کارآمدی اقتصادی و کاهش تصدی گری...........................................................۲۰۳

مبحث نخست– افزایش بهره وری و توانمندسازی مستخدمین..........................................................۲۰۳

بند نخست– مدیریت اقتصادی استخدام..................................................................................۲۰۴

بند دوم– استخدام منابع انسانی توانمند و توانمندسازی مستخدمین...........................................۲۰۷

مبحث دوم– تبلور اصول مدیریت دولتی نوین در استخدام عمومی؛ امکان سنجی.............................۲۱۰

بند نخست– شاخصه های مدیریت دولتی نوین.........................................................................۲۱۱

بند دوم– خصوصی سازی خدمات عمومی...............................................................................۲۱۴

بند سوم– از واگذاری تا کارگزاری؛ تعدیل استخدامی............................................................۲۱۷

بند چهارم– دولت حداقلی و استخدام عمومی.........................................................................۲۲۰

گفتار دوم– انسجام مقررات ورود به خدمت در دستگاه های اجرایی........................................۲۲۳

مبحث نخست– مقررات گذاری استخدام عمومی.............................................................................۲۲۳

بند نخست– پیامدسنجی قوانین و مقررات................................................................................۲۲۳

بند دوم– نظم تنظیم گران استخدام عمومی...............................................................................۲۲۷

مبحث دوم– جامعیت و مانعیت مقررات عمومی ورود به خدمت......................................................۲۳۱

بند نخست– حاکمیت مقررات عمومی....................................................................................۲۳۲

بند دوم– مستثنیات مقررات عمومی.........................................................................................۲۳۵

فصل دوم– اصلاح روش و انواع استخدام عمومی و شرایط آن.......................................................۲۳۸

گفتار نخست– الگوی سه بعدی ورود به خدمت.............................................................................۲۳۸

مبحث نخست– نهاد استخدام..........................................................................................................۲۳۸

بند نخست– متمرکز................................................................................................................۲۳۹

بند دوم– غیرمتمرکز...............................................................................................................۲۴۱

مبحث دوم– نظام استخدام..............................................................................................................۲۴۳

بند نخست– کارراهه...............................................................................................................۲۴۴

بند دوم– پست محور...............................................................................................................۲۴۵

مبحث سوم– نوع استخدام...............................................................................................................۲۴۷

بند نخست– بلند مدت.............................................................................................................۲۴۷

بند دوم– کوتاه مدت...............................................................................................................۲۴۹

گفتار دوم– شرایط استخدام و فرصت های شغلی؛ بایدها و نبایدها.............................................۲۵۲

مبحث نخست– شرایط ورود به خدمت عمومی................................................................................۲۵۲

بند نخست– شرایط استخدام داوطلبین......................................................................................۲۵۲

بند دوم– مقتضیات بکارگیری بازنشستگان...............................................................................۲۵۴

بند سوم– محدودیت های تصدی شاغلین..................................................................................۲۵۷

مبحث دوم– پاسداشت اصول کار شایسته در ورود به خدمت............................................................۲۶۱

بند نخست– مفهوم و مبانی کار شایسته.....................................................................................۲۶۱

بند دوم– تطبیق مولفه های کار شایسته در استخدام عمومی........................................................۲۶۵

مبحث سوم– تناسب شرایط و امکان دستیابی به مشاغل عمومی برای گروه های خاص.......................۲۶۸

بند نخست– معلولان................................................................................................................۲۶۸

بند دوم– زنان..........................................................................................................................۲۷۲

بند سوم– ایثارگران.................................................................................................................۲۷۳

بند چهارم– اقلیت های دینی.....................................................................................................۲۷۵

فصل سوم– تضمین مطلوب حقوق استخدامی.......................................................................................۲۷۷

گفتار نخست– سازوکارهای اداری....................................................................................................۲۷۷

مبحث نخست– اصلاحات ساختاری.................................................................................................۲۷۸

بند نخست– مراجع تجدیدنظر گزینش......................................................................................۲۷۸

بند دوم– کمیسیون رسیدگی به شکایات استخدامی..................................................................۲۸۱

مبحث دوم– فرآیندهای تصمیم گیری...............................................................................................۲۸۳

گفتار دوم– سازوکارهای قضایی........................................................................................................۲۸۶

مبحث نخست– راهکارهای ماهوی..................................................................................................۲۸۷

بند نخست– توسعه حق دادخواهی؛ حق شغل یا حق اشتغال.......................................................۲۸۷

بند دوم– تقویت تضمینات قانونی.............................................................................................۲۹۰

مبحث دوم– راهکارهای شکلی........................................................................................................۲۹۳

نتیجه گیری.....................................................................................................................................................۲۹۶

فهرست منابع.................................................................................................................................................۳۰۳

ضمایم.............................................................................................................................................................۳۲۱

کلیدواژه ها

• نظام حقوقی
• حقوق ایران
• استخدام
• ساختار اداری
• قانون مدیریت خدمات کشوری
• حقوق اداری
• ورود به خدمت
• مدیریت دولتی نوین
• عدالت استخدامی
• کارآمدی اقتصادی
• الگوی مطلوب استخدام عمومی
• قانون مدیریت خدمات کشوری