رای شعبه حقوقی دیوان عالی کشور درباره مصداق تغییر کاربری اراضی و مرجع تشخیص آن

شماره دادنامه	۹۴۰۹۹۷۰۹۰۸۱۰۰۰۸۰
تاریخ دادنامه	۱۳۹۴/۰۶/۰۸
نوع رأی	رأی شعبه
نوع مرجع	شعبه دیوان عالی کشور
شعبه	شعبه ۲۱ دیوانعالی کشور
گروه رأی	رای حقوقی
موضوع	مصداق تغییر کاربری اراضی و مرجع تشخیص آن
قاضی	بهروزطالب جان نثار حسینی علی اخوان ملایری فرشادرحیمی

رای شعبه حقوقی دیوان عالی کشور درباره مصداق تغییر کاربری اراضی و مرجع تشخیص آن: دیوارکشی اراضی (زراعی) درصورتیکه مانع از تداوم تولید، بهره برداری و استمرار کشاورزی شود، از جمله موارد تغییر کاربری اراضی شمرده می شود. احراز وصف یاد شده در صلاحیت سازمان جهاد کشاورزی است.

رأی خلاصه جریان پرونده

فرجام خواه بدوا در تاریخ ۱۳۹۲/۲/۲۹ دادخواستی به طرفیت فرجام خوانده به خواسته مطالبه خسارت وارده به میزان یکصد و پنجاه و سه میلیون ریال به یک قطعه زمین طبق نظر کارشناس دادگستری به انضمام پرداخت هزینه دادرسی و درخواست اعسار از پرداخت هزینه دادرسی تقدیم دادگاه عمومی بخش ک. می نماید و توضیح می دهد خوانده با تخریب یک قطعه چهار دیواری باغ به میزان فوق خسارت به وی وارد نموده ضمیمه دادخواست تصویر غیرمصدق از دادنامه ۸۹۰۰۶۶۲ مورخ ۱۳۸۹/۸/۳ دادگاه عمومی بخش ک. مبنی بر قرار منع پیگرد خانم ا. ف. که از ناحیه اداره امور اراضی سازمان جهاد کشاورزی استان قم علیه وی به تغییر کاربری اراضی کشاورزی شکایت شده و دادنامه ۸۹۰۰۷۷۳- ۱۳۸۹/۱۰/۸ شعبه سوم دادگاه تجدیدنظر استان قم که در تأیید رأی فوق اصدار یافته و گزارش و نظریه آقای ه. د. کارشناس رسمی دادگستری که به عنوان کانون کارشناسان رسمی قم عطف به نامه ... مورخ ۱۳۹۰/۱۲/۸ در خصوص ابلاغ شورای حل اختلاف شعبه ک. موضوع تقاضای تأمین دلیل آقای ر. د. و خانم ا. ف.، نوشته شده و در زمینه زمین ده در پنجاه متر آقای ر. د. گزارش نموده چهار طرف دیوارکشی به طول حدود بیست متر با مصالح سنگ و ملات در قسمت پی به ارتفاع شصت سانتی متر و بلوک سیمانی به ارتفاع دو متر و درب ورودی آهنی که کاملا تخریب گردیده و خسارات وارده را حدود پنجاه و سه میلیون ریال برآورد نموده قسمت دوم هم مربوط به زمین خانم ف. است با ابعاد ۱۹*۱۸که چهار دیوار با همان مشخصات نفر اول که تخریب شده و خسارت وارده را نود و پنج میلیون تقویم کرده است ایضا چهار ورق عکس از محل تخریب شده، می باشند (ضمائم دادخواست) در لایحه ای که ضمیمه دادخواست شده در آن اشعار داشته در خصوص شکایت علیه رئیس سازمان جهاد کشاورزی افراد دیگری به عنوان کارمند جهاد بوده اند که مباشرت در تخریب داشته اند احضار آنان به عنوان متهم را خواستار شده لایحه مذکور عطف به پرونده کلاسه ۹۱۱۱۴۹ نوشته شده و در ادامه به شکایت مطروحه از ناحیه جهاد علیه خانم ا. ف. که منجر به دادنامه های مورد اشاره در این گزارش (ضمائم دادخواست) گردیده پرداخته و اضافه نموده اساسا طبق دستورالعمل ماده ۱۰ قانون حفظ کاربری اراضی و باغ های دیوارکشی را در صورتی از مصادیق تغییر کاربری دانسته که مانع تداوم و بهره برداری و استمرار امر کشاورزی باشد و اگر مانع امر کشاورزی نباشد تغییر کاربری ندانسته دادخواست تقدیمی ثبت و دستور تعیین وقت رسیدگی و دعوت طرفین از ناحیه قاضی دادگاه داده می شود و در تاریخ ۱۳۹۲/۴/۲۴ با حضور خواهان اجلاس صورت گرفته عدم حضور نماینده خوانده اخبار می شود خواهان خواسته اش را به شرح دادخواست تکرار نموده و تقاضای صدور حکم اعسار را بدوا می نماید به موجب لایحه ای که در تاریخ ۱۳۹۲/۴/۲۴ (ظاهرا بعد از اجلاس فوق) از خواهان واصل شده خواسته اعسار مسترد شده و اعلام گردیده حاضر به پرداخت هزینه دادرسی است دادگاه در تعقیب اجلاس فوق (به موجب صفحه بعد از لایحه مذکور که برگ ۱۶ پرونده است) نسبت به دعوی اعسار به جهت این که خواهان باید استشهادیه به امضاء دو نفر ضمیمه دادخواست می نمود و در این خصوص اقدام نکرده دعوی را قابل استماع ندانسته و قرار عدم استماع آن را صادر نموده هزینه دادرسی از طریقه نقش تمبر در برگ ۲۷ پرونده پرداخت می شود و دادگاه دستور تعیین وقت رسیدگی و دعوت طرفین را داده است وقت برای ۱۳۹۲/۶/۱۹ تعیین شده که آقای س. ک. وکیل دادگستری طی لایحه ای که در ۱۳۹۲/۶/۱۴ به دادگاه رسیده خود را به وکالت خواهان معرفی و وکالتنامه اش را که دارای شماره پروانه کارآموزی وکالت است ضمیمه آن نموده در حالی که لایحه مذکور با سربرگ وکیل دادگستری است اجلاس دادگاه در تاریخ فوق با حضور خواهان و وکیلش و آقای م. ی. که طی لایحه۹۲/۱۰۴۱۱ – ۱۳۹۲/۵/۲۲ خوانده به نمایندگی معرفی گردیده، صورت گرفته وکیل خواهان اظهار کرده اقداماتی تغییر کاربری محسوب می شود که مانع تداوم کشاورزی شود در این مورد هم به آن نظریه اداره حقوقی قوه قضائیه استناد نموده و هم این که در رأی شماره ۰۰۶۶۲ مورخ ۱۳۸۸/۸/۳ دادگاه ک. دیوارکشی همسایه را که با لحاظ ساخت و ساز اراضی اطراف به منظور جلوگیری از تصرف دیگران مطرح شده، تغییر کاربری زمین ندانسته و این رأی در دادگاه تجدیدنظر تأیید گردیده در نتیجه خوانده مجوزی برای تخریب نداشته نماینده اداره خوانده با استناد به ماده ۱۰ الحاقی قانون حفظ کاربری اراضی کشاورزی و باغ ها که هرگونه تغییری را در قالب ایجاد بنا و سایر اقداماتی که به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری دانسته شده و تحصیل مجوز از کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون نسبت به آن نگردیده مشمول عنوان بزه و مستوجب قلع و قمع و اعاده به وضعیت اول با حضور نماینده دادسرا و در جایی که در دادسرا نباشد نماینده دادگاه محل، اظهار و اضافه کرده ماده۱۳ آئین نامه هم همین موضوع را مقید ساخته و دیوان عدالت اداری هم طی رأی شماره۵۸۶ مورخ ۱۳۹۱/۸/۲۲ اعلام کرده موارد مذکور قابل انطباق نیستند در نتیجه مأموران جهاد را مکلف به این اقدام دانسته و گفته طبق رأی شعبه۱۳ دیوان عدالت اداری دیوارکشی را از مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز و واجد وصف مجرمانه دانسته است و این امور مبین غیرمجاز بودن اقدام خواهان و صحت قلع و قمع انجام شده بوده است آقای وکیل خواهان در پاسخ اظهار نموده اداره جهاد کشاورزی و مأمورین انتظامی طبق ماده ۱۰ قانون در مورد مشاهده وقوع جرم موظف به توقف نمودن و صورت مجلس آن و اعلام موضوع به مرجع قضایی بوده تا حکم مقتضی از آن مرجع صادر گردد که هیچ ابلاغ و اخطاری به موکل نشده نظریه شماره ... مورخ ۱۳۸۶/۱۱/۷ اداره حقوقی سازمان اراضی هم حاکی از عدم جواز قلع و قمع تا صدور حکم مرجع قضایی است مجددا اشاره به رأی صادره در مورد جرم ندانستن عمل همسایه خواهان نموده نماینده خوانده در پاسخ اظهار نموده کلیه اخطارهای داده شده و دستورات تخریب از مرجع قضایی اخذ شده که ضمیمه صورت جلسه قلع و مقع در تاریخ ۱۳۹۱/۱۰/۱۷ شده و تحویل نماینده اجرای احکام دادگاه عمومی بخش ک. شده طرفین از استماع تصمیم دادگاه اسقاط حق حضور نموده اند و دادگاه چنین اتخاذ تصمیم نموده که به نماینده خواهان ابلاغ شود تصویر صورت جلسه تخریب را ارائه دهد (ظاهرا منظور دادگاه نماینده خوانده بوده و اشتباها عنوان خواهان به کار رفته و اخطاری هم از ناحیه دفتر صادر نشده نامشخص باشد به کدام یک از وکیل خواهان یا نماینده خوانده توجه تکلیف شده) وکیل خواهان روز بعد از اجلاس فوق لایحه ای تقدیم نموده که ذیل شماره ۹۲۰۰۲۶۲ – ۱۳۹۲/۶/۲۰ ثبت شده و در آن به تکرار مطالب اظهار شده اش در جلسه پرداخته و در مطلع لایحه آورده موکل به منظور حفظ زمین خود و جلوگیری از بروز درگیری حسب دستور آن مرجع محترم و اجرای آن از سوی شورای حل اختلاف به موجب صورت جلسه ۱۳۹۱/۵/۱۳ مبادرت به کشیدن دیوار در اطراف زمین خود نموده که سازمان خوانده مبادرت به تخریب آن کرده و حال از حیث مسئولیت قهری و ماده ۳۳۸ قانون مدنی و قاعده ضمان تلف مسئول پرداخت خسارت خواهد بود برای تأیید نظر خود، نظریه های مشورتی دوره حقوقی و تدوین قوانین قوه قضائیه مورخ ۱۳۸۹/۷/۱۴ و ۱۳۹۰/۷/۴ و ۱۳۸۶/۵/۲۷ و ۱۳۸۴/۷/۴ را ضمیمه نموده که در آن ها دیوارکشی و فنس گذاری را تغییر کاربری ندانسته در نتیجه خروج فعل موکل را از عنوان تغییر کاربری بدون شک و تردید اعلام داشته و شرح وظائف مأمورین سازمان خوانده ایضا انتظامی را در حدی که ناظر بر تنظیم صورت مجلس عملیات و اعلام مراتب به مرجع قضایی بوده متذکر شده و خارج از آن را که قلع و قمع بوده ممنوع اعلام داشته و تقاضای صدور حکم نموده صورت مجلس ۱۳۹۱/۵/۱۳ شورای حل اختلاف و آراء مربوط به اعلام شکایت علیه خانم ا. ف. که منجر بر منع تعقیب و تأیید آن شده ضمیمه لایحه کرده است. پیرو این لایحه هم لایحه دیگری مورخ به تاریخ۱۳۹۲/۶/۳۱ در این لایحه هم ضمن تکرار موضوع وظائف مأمورین در حد فوق، به عدم ارائه مدارک مورد اظهار نماینده خوانده مبنی بر اخطار به موکل برای توقف عملیات موضوع ماده ۱۲ آئین نامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی کشاورزی و باغ ها مورخ ۱۳۸۶ اشاره نموده است این لایحه ذیل شماره ۹۲۰۰۳۰۵- ۱۳۹۲/۷/۲ ثبت شده و دادگاه در تاریخ ۱۳۹۲/۷/۱۶ پرونده را تحت نظر قرار داده ملاحظه پرونده های استنادی را مطرح و دستور داده پرونده های استنادی خواهان پیوست و به نظر برسد در تاریخ ۱۳۹۲/۷/۲۲ لایحه سومی از وکیل خواهان واصل و ذیل شماره ۹۲۰۰۳۷۱- ۱۳۹۲/۷/۲۲ ثبت شده مطالب آن تکرار موضوعات دو لایحه دیگر و اظهاراتش در جلسه رسیدگی است فتوکپی از مواد ۹ تا ۱۲ مقررات مربوط به قانون حفظ کاربری مذکور را ضمیمه نمود. در لایحه دیگری که تقدیم داشته (در ۱۳۹۲/۷/۲۲) و اشعار دارد به این که همسایه مجاور اقدام به طرح دعوی مشابه نموده که در همان دادگاه به محکومیت جهاد انجامیده، تقاضای مطالبه آن و ملاحظه پرونده را نمود. دادگاه در تاریخ ۱۳۹۲/۸/۲۵ نیز پرونده را تحت نظر قرار داده و برای احراز اینکه دیوارکشی، مانع امر کشاورزی شده است یا نه قرار معاینه محل صادر نموده و با تعیین وقت برای ۱۳۹۲/۹/۱۳ در تاریخ مرقوم با عزیمت قاضی دادگاه (طبق صدر صورت مجلس) در معیت نماینده سازمان خوانده و نیز شخص خواهان و وکیل وی محل معاینه و چنین آورده شده...ملاحظه گردید محل تخریب شده چهاردیواری ایجاد شده در اطراف زمین کشاورزی بوده که محل باغ نبوده و زمین زراعی بوده که توسط سازمان جهاد کشاورزی در اجرای تبصره ۲ ماده ۱۰ قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی تخریب شده بوده و افراد متعددی در همان اطراف در زمین های زراعی ساخت و ساز نموده اند و ساختمان مسکونی ساخته بودند و ساکن بودند مراتب بازدید و صورت مجلس شد و در تاریخ ۱۳۹۲/۹/۱۴ بدون مقدمه ای در زمینه اجلاس دادگاه، ختم رسیدگی اعلام و مبادرت به انشاء حکم شده است رأی صادره پس از ذکر خلاصه دعوی و مدافعات خوانده متضمن این استدلال است که با توجه به دفاع خوانده که در اجرای ماده ۱۰ قانون حفظ کاربری اراضی اقدام به تخریب دیوار احداث شده در زمین زراعی کرده و با معاینه محل مشخص شد که زمین زراعی و کشاورزی هموار بوده و باغ نبوده که استمرار در امر کشاورزی و استفاده بهینه از آن منوط به دیوارکشی اطراف آن باشد از طرفی صدور حکم برائت برای زمین مجاور این زمین مجوز برای قانونی بودن اقدام خواهان در احداث دیوار در اطراف ملک زراعی نمی باشد و در نتیجه تخریب دیوار را در اجرای تبصره فوق و قانونی دانسته و فقدان مسئولیت مدنی خوانده را مورد نظر قرار داده و حکم بطلان دعوی را صادر کرده محکوم علیه (خواهان بدوی) پس از انقضاء مهلت تجدیدنظرخواهی و ظرف مهلت مقرر قانونی با وکالت آقای ع.الف. ک. وکیل پایه یکم و مشاور حقوقی از مرکز امور مشاوران و وکلاء و کارشناسان مبادرت به تقدیم دادخواست فرجامی نموده در لایحه فرجامی به تکرار نقل نظریه های مشورتی ادره حقوقی و تدوین قوانین قوه قضاییه که در دادگاه بدوی ابراز گردیده و نتیجه گیری نموده در اثبات مسئولیت قهری خوانده فرجام همین بس که طبق آئین نامه اجرائی قانون کاربری اراضی زراعی و باغ ها اساسا بر فرض غیرمجاز بودن عمل، تخریب می بایست وفق تبصره ۲ ماده ۱۲ آئین نامه بر اساس مجوز صادره از دادگاه محل وقوع جرم باشد و به وظائف مأمورین جهاد و انتظامی که در مدافعات وکیل فرجام خواه در دادگاه آورده شده اشاره و مطالب آن را مکرر نموده و مجددا مبادرت به ذکر نتیجه نموده به این صورت که فعل ایشان مسئولیت جبران خسارات را در پی داشته ضمن این که اداره حقوقی سازمان امور اراضی کشور طی نظریه ... عدم رعایت شرایط پنجگانه مذکور در ماده ۱ تا ۱۳ آئین نامه اجرائی قانون را از موجبات ممنوعیت تخریب اعلام داشته و در پایان هم به دادنامه دیگر دادگاه که در مورد مشابه با مورد تنازع در این پرونده دیوارکشی را از مصادیق تغییر کاربری ندانسته و رأی صادره در دادگاه تجدیدنظر هم تأیید گردیده اشاره و تقاضای نقض رأی و صدور حکم شایسته کرده دادخواست فرجامی برای فرجام خوانده فرستاده شده از ناحیه فرجام خوانده هم پاسخی رسیده که با شماره ...- ۱۳۹۲/۱۱/۱۴ صادر و ذیل شماره ...- ۱۳۹۲/۱۱/۱۷ ثبت شده به رأی شماره ۵۸۶- ۱۳۹۱/۸/۲۲هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مواد ۳ و ۱۱ و ۱۲ و ۱۳ و ۱۴ آئین نامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات موضوع تصویب نامه ۵۹۸۷۹/ت ۳۷۱۱۰ که اعلام نموده مواد فوق قابل ابطال نبوده و مأموران جهاد کشاورزی در اعاده وضع به حالت اولیه مکلفند، و رأی وحدت رویه ۷۰۷- ۱۳۸۶/۱۲/۲۱ دیوان عالی کشور که به صراحت اعلام داشته جلوگیری از ادامه عملیات غیر مجاز و توقف آن حتی به صورت قلع و قمع بنای غیرمجاز به مأمورین کشف و تعقیب بزه موصوف تکلیف گردیده استناد و فتوکپی آراء مرقوم را ضمیمه نموده که حاکی از جواز خود در قلع و قمع بوده و در ارتباط با لایحه وکیل فرجام خواه اظهار وی در مورد این که موکلش برای حفظ زمین خود از درگیری در منطقه حسب دستور دادگاه مبادرت به احداث دیوار کوتاهی نموده آن را برخلاف ماده یک قانون حفظ کاربری ... به اعتبار این که تشخیص موارد ضروری بر عهده کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون دانسته و اضافه کرده حتی دستور قاضی دادگاه مبنی بر دیوارکشی هم هیچ محمل قانونی ندارد و این که گفته اداره متبوع با تلقی دیوارکشی اطراف باغ به تعبیر کاربری مبادرت به تخریب کرده خلاف مشاهدات قاضی دادگاه در معاینه از محل بوده ضمنا با استناد به دادنامه های شماره ۱۳/۲۲۱۴ و ۱۳/۲۲۰۰ شعبه سیزدهم تشخیص دیوان عالی کشور که دیوارکشی را واجد وصف مجرمانه دانسته و رأی وحدت رویه ۹۶۵-۱۳۸۶/۹/۱۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که (احداث هر گونه بنا و دیوارکشی و ... بدون کسب مجوز قانونی، خلاف هدف و حکم مقنن در باب حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات است ...) و این رأی با قید کلمه هرگونه بنا، تکلیف همگان را روشن نموده و از طرفی هم قانونگذار افراد را موظف و مکلف به اخذ مجوز قبل از هرگونه احداث و به هر منظوری نموده در بند دیگر لایحه با استناد به ماده ۱۰ قانون و دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری در رابطه با آن یکی از موارد تغییر کاربری را دیوارکشی اراضی ذکر نموده است که آقای ر. د. بدون اخذ مجوز اقدام به آن کرده و در بند بعد با اشاره به ماده ۱۳ آئین نامه در مورد وظایف مأمورین جهاد و مأمورین انتظامی که رأسا با حضور نماینده دادسرا یا دادگاه در جایی که دادسرا نباشد، اقدام به قلع و قمع مستحدثات می نمایند و سرانجام علت برقراری قانونی ضوابط مذکور که جلوگیری از آمار مخرب تغییر کاربری و حفظ عوامل زیستی مناسب زندگی اجتماعی و آحاد افراد جامعه است را متذکر و با وصف نص صریح که دیوارکشی را از مصادیق تغییر کاربری اراضی مربوط دانسته نیازی به نظریه مشورتی هم نیست لایحه خاتمه یافته پرونده به دیوان عالی کشور ارسال با ثبت به کلاسه۹۲۰۴۵۰/۲۱ به این شعبه ارجاع شده. هیئت شعبه در تاریخ بالا تشکیل گردید. پس از قرائت گزارش آقای علی اخوان ملایری عضو ممیز و ملاحظه اوراق پرونده و نظریه کتبی آقای فرشاد رحیمی دادیار دیوان عالی کشور اجمالا مبنی بر اتخاذ تصمیم شایسته مشاوره نموده چنین رأی می دهد:

رأی شعبه دیوان عالی کشور

سوی نگرش وزارت جهاد کشاورزی در وضع دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز به شماره ۲۰/۲۰۹۹۹ مورخ ۱۳۸۶/۶/۱۲ منتشره در شماره ۱۸۲۱۶- ۱۳۸۶/۶/۲۲ روزنامه رسمی طبق تکلیف ماده ۱۱ آئین نامه اجرائی قانونی اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مورخ ۱۳۸۶/۳/۲، تعیین مصادیق موضوع ... سایر اقدامات در ماده ۱۰ قانون مذکور بوده که دیوارکشی اراضی (زراعی) با وصف این که مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی شود از جمله موارد تغییر کاربری اراضی مرقوم شمرده شده که احراز وصف یاد شده حسب ملاک تبصره ۲ ماده ۲ قانون فوق با سازمان جهاد کشاورزی ذی ربط خواهد بود همچنان که اگر همین سازمان امر مذکور (دیوارکشی) را مانع تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی نداند آن را از مصادیق تغییر کاربری نخواهد شناخت استناد فرجام خواه به آراء محاکم ضمیمه دادخواست دلیل مخدوش بودن تشخیص مذکور نبوده و چون سازمان پس از تشخیص ذکر شده به موجب قسمت آخر ماده ۱۰ علاوه بر وظیفه انعکاس مراتب به مرجع قضایی برای تعقیب جزایی، طبق تبصره ۲ ماده مذکور رأسا اقدام به قلع و قمع مستحدثات برای اعلام وضعیت به حالت اولیه خواهد نمود عملیات انجام گرفته در راستای اجرای قانون بوده اعتراضات فرجامی قابل پذیرش نبوده و دادنامه فرجام خواسته وفق ماده ۳۷۰ قانون آئین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی ابرام می شود.

رئیس و عضو معاون شعبه ۲۱ دیوان عالی کشور

علی اخوان ملایری- بهروز طالب جان نثار حسینی