رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار به شماره ۱۵۶۱۲۶- ۲۶/۹/۱۳۹۱

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار به شماره ۱۵۶۱۲۶- ۲۶/۹/۱۳۹۱

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	ابطال دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار به شماره ۱۵۶۱۲۶- ۲۶/۹/۱۳۹۱
کلاسه پرونده	ه ع/ ۹۸۰۰۱۸۷
تاریخ رأی	يکشنبه ۹ آذر ۱۳۹۹
شماره دادنامه	۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۱۷۸

هیأت تخصصی کار ، بیمه و تامین اجتماعی

شماره پرونده : ه ع/ ۹۸۰۰۱۸۷ شماره دادنامه : ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۱۷۸ تاریخ : ۸/۹/۹۹

شاکی : آقای بهمن زبردست فرزند روح اله

طرف شکایت : معاونت روابط کار وزارت تعاون ، کار و رفاه اجتماعی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار به شماره ۱۵۶۱۲۶- ۲۶/۹/۱۳۹۱

شاکی دادخواستی به طرفیت معاونت روابط کار وزارت تعاون ،کار و رفاه اجتماعی به خواسته ابطال دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار به شماره ۱۵۶۱۲۶- ۲۶/۹/۹۱ به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

مدیران کل محترم تعاون ، کار و رفاه اجتماعی استانها

سلام علیکم : در راستای اجرای هرچه بهتر مقررات مربوط به شوراهای اسلامی کار ، رفع ابهامات موجود و مشخص نمودن حدود وظایف و عملکرد هیاتهای تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شوراهای اسلامی کار ( موضوع ماده ۲ قانون مربوط ) و همچنین ایجاد وحدت رویه در نحوه عملکرد هیات های مذکور ، دستورالعمل چگونگی تشکیل ، حدود وظایف و اختیارات و عملکرد هیات های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شوراهای اسلامی کار به شرح زیر برای اجرا ابلاغ می گردد .

مقدمه :

با توجه به تبصره ماده ۲ قانون شوراهای اسلامی کار و موادی از آیین نامه انتخابات قانون مذکور ، حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد هیأت های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار ، که از این پس خوانده می شود به شرح مواد آتی خواهد بود .

فصل اول : کلیات و تعاریف

تعاریف به کار برده شده در این متن به شرح زیر می باشد :

۱- قانون : قانون شورای اسلامی کار مصوب ۱۳۶۳ مجلس شورای اسلامی

۲- وزارت : وزارت تعاون ، کار و رفاه اجتماعی

۳- اداره کل : اداره کل تعاون ، کار و رفاه اجتماعی استان

فصل اول : چگونگی تشکیل هیات

ماده ۱: هیات ، کمیسیون سه جانبه ای است متشکل از سه عضو به شرح مندرج در تبصره ماده ۲ قانون است که بطور موقت به منظور بررسی صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورا و همچنین نظارت بر انتخابات ، تشکیل و پس از برگزاری انتخابات شورا و قطعیت نتیجه آن منحل می شود .

ماده ۲: نماینده وزارت ، از بین کارکنان اداره کل و با حکم مدیر کل ، به کارکنان و مدیریت واحد مشمول قانون معرفی می شود .

ماده ۳ : نماینده منتخب مجمع عمومی کارکنان از بین اعضای مجمع عمومی ( موضوع تبصره ۱ ماده ۱ قانون ) از طریق برگزاری انتخابات ( مطابق ماده ۶ آیین نامه انتخابات قانون مربوط )توسط اعضای مجمع برگزیده می شود .

تبصره : مجمع عمومی کارکنان حداقل دو نفر از اعضای خود - که کاندیدای عضویت در شورای اسلامی کار نیستند را به ترتیب آراء انتخاب می نماید و نفر اول منتخب به عضویت هیات در می آید چنانچه شخص مذکور در جلسات هیات حاضر نشود ، نفر منتخب بعدی جایگزین خواهد شد .

ماده ۴: نماینده وزارتخانه مربوط ( موضوع ماده ۹ آیین نامه انتخابات قانون) پس از مکاتبه اداره کل ، از سوی وزارتخانه ذی ربط واحد مشمول قانون ، انتخاب و به طور کتبی به اداره کل جهت عضویت در هیات معرفی می شود .

تبصره : وزارتخانه مربوط می تواند از کارکنان واحدهای اجرایی تحت پوشش خود ، با در نظر گرفتن سهولت حضور در جلسات هیات ، یکنفر را برای عضویت در هیات به اداره کل معرفی می نماید .

فصل دوم : نحوه عملکرد ، حدود وظایف و اختیارات هیات :

ماده ۵ : جلسات هیات با حضورکلیه اعضای برگزار می شود ، چنانچه نماینده وزارتخانه مربوط ظرف ۱۵ روز از درخواست اداره کل ، معرفی نگردد یا در جلسه حضور نیابد ، جلسات با حضور دو عضو دیگر ( نمایندگان وزارت و کارکنان واحد ) تشکیل می شود. در هر حال حضور دو نماینده اخیرالذکر الزامی است .

تبصره : نصاب اعتبار تصمیمات هیات در صورت حضور اعضا ، رای اکثریت می باشد ، چنانچه هیات به دلیل عدم حضور نماینده وزارتخانه مربوطه تشکیل شود ، در تصمیمات آن با اتفاق آرای دو عضو حاضر معتبر خواهد بود .

۶- هیات مکلف است حداکثر ظرف ۱۵ روز از تاریخ تکمیل اعضاء خود نسبت به بررسی صلاحیت داوطلبان اقدام و نتیجه را طبق فرم مربوطه به اداره کل و مدیریت اعلام و جهت اطلاع کارکنان در تابلو اعلانات الصاق نماید .

تبصره ۱: چنانچه هیات ، به منظور بررسی صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورا ، استعلام از مراجع ذیربط را ضروری بداند ، نباید انجام مأموریت هیات از مهلت زمانی فوق الذکر تجاوز نماید .

تبصره۲: عدم دریافت پاسخ استعلام های انجام شده پس از طی حداکثر ۱۵ روز ، مانع ادامه بررسی هیات در ظرف زمانی مربوط نخواهد شد در هر حال هیات تشخیص موظف به انجام مراحل بررسی ها در ظرف همان ۱۵ روز مهلت قانونی می باشد .

ماده ۷ : هیات با شرایط مندرج در ماده ۲ قانون ، نسبت به صلاحیت کاندیداها اظهار نظر می نماید .

تبصره : اصل برائت است مگر آنکه هیات در بررسی های خود خلاف آن را احراز کند .

ماده ۸ : در اجرای قسمت اخیر ماده ۱۰ آیین نامه انتخابات قانون ، تصمیم هیات با رعایت مفاد ماده ۷ این دستورالعمل با اکثریت آرا قطعی است و معترضان به تصمیم صادره می توانند نسبت به طرح شکایت خود از هیات در دادگاه صالح ( مراجع قضائی ) اقدام می نمایند .

تبصره : طرح شکایت در مراجع قضائی چنانچه منجر به صدور دستور توقف عملیات هیات نشود مانع ادامه انجام فرایند بررسی صلاحیت کاندیداها و سایر مراحل انجام انتخابات شورای اسلامی کار نخواهد بود .

ماده ۹ : هیات مسئولیت نظارت با برگزاری مجمع عمومی کارکنان و اداره آن و همچنین انجام انتخابات شورا را عهده دار بوده و مصوبات مجمع عمومی کارکنان با امضای هیات معتبر خواهد بود.

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت

شاکی در دادخواست تقدیمی اجمالا اظهار نموده است ، نه در متن قانون شورای اسلامی کار و نه آئین نامه انتخابات قانون مذکور ، اختیاری جهت تصویب و ابلاغ دستورالعملی در خصوص حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد هیات های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار به معاونت روابط کار وزارت تعاون ، کار و امور اجتماعی داده نشده و برای نمونه در ماده ۲۱ آئین نامه ذکر شده " در موارد ابهام این آیین نامه نظر وزارت کار و رفاه اجتماعی لازم الرعایه خواهد بود " و از آنجا که این امر صرفا منحصر به موارد ابهام این آیین نامه و نیز منحصر به مقام وزارت تعاون ، کار و رفاه اجتماعی یا مقاماتی در وزارتخانه که از سوی مقام وزارت و در چارچوب تعریف شده مشاغلشان ، رسما به ایشان جهت رفع ابهام اختیاری داده شده می باشد با وحدت ملاک از آراء شماره ۵۳۸- ۵۳۷ مورخ ۱۸/۸/۹۵ و ۴۸۲ مورخ ۲۴/۵/۹۶ و ۱۹۳۲ و ۱۹۳۵ مورخ ۱۸/۱۰/۹۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و از حیث خارج از حدود اختیار معاون وزیر در وضع دستورالعمل معترض عنه تقاضای ابطال آن را دارد .

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل سازمانهای کارگری و کارفرمایی معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۱۳۰۹۱۳ به طور خلاصه توضیح داده است که:

شاکی در شکواییه خود بر دو موضوع تأکید کرده است: صلاحیت مرجع وضع دستورالعمل مورد شکایت، عدم انطباق آن با مقررات بالادستی.

طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی هر یک از وزیران در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد و مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. اما:

۱. با توجه به سیاست وزیر کار مبنی بر رفع ابهامات و ایجاد وحدت رویه در تدوین و اجرای مقررات مرتبط و لزوم تسریع در اجرای این برنامه ها، اختیار وضع و ابلاغ دستورالعمل های مرتبط به معاونت وقت روابط کار تفویض شده است و ایشان نیز اقدام به تدوین و ابلاغ مقرراتی از جمله دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار با موضوع رفع ابهام و ایجاد وحدت رویه برای ادارات کل اجرایی در چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و عملکرد هیأت های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار کرده است.

۲. دستورالعمل مورد شکایت، بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی و در چارچوب ماده ۲ قانون شوراهای اسلامی کار تدوین شده است و خارج از حدود قانون بالادستی در مفاد دستورالعمل وجود ندارد.

۳. ماده ۸ دستورالعمل در رابطه با پیش بینی مراجعه داوطلبان زیان دیده از عملکرد هیأت تشخیص صلاحیت به دادگاه صالح، مغایرتی با قانون شوراها و آیین نامه مربوطه ندارد. این موضوع، اختلافی بوده و عدم درج آن در قانون شوراهای اسلامی کار و آیین نامه انتخابات ذیربط، باعث سردرگمی مردم زیان دیده شده بود، که بر اساس اصول کلی حقوقی و حق تظلم خواهی اشخاص در مراجع ذی صلاح قضایی، به این موضوع در دستورالعمل مورد شکایت پرداخته شد.

هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی

پرونده شماره ه ع/۹۸۰۰۱۸۷ مبنی بر درخواست ابطال دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار به شماره ۱۵۶۱۲۶ (مورخ ۲۶/۹/۱۳۹۱ معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی)، در جلسه مورخ ۲۶/۸/۱۳۹۹ هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به اتفاق به شرح زیر اقدام به صدور رأی نمودند:

رأی هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی

۱. اصل ۱۳۸ قانون اساسی که بیان می­دارد هریک از وزیران در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران دارای حق وضع آیین­نامه و صدور بخشنامه است، در مقام بیان حصری اختیار وزرا در صدور آیین نامه و بخشنامه نبوده، بلکه صرفا در مقام تجویز صدور بخشنامه برای وزیر می باشد. اصطلاح وزارت مذکور در قوانین نیز صرفا ظهور در مقام وزیر ندارد و معاونین وزیر نیز می توانند در حدود صلاحیت تفویضی خود اقدام به صدور آیین نامه و بخشنامه نمایند.

۲. وزرا می توانند پاره­ای از اختیارات خود را به معاونین تفویض نمایند و به تبع آن معاونت مربوطه در راستای وظایف و اختیارات محوله، صلاحیت صدور آیین­نامه و بخشنامه را جهت اجرای امور مفوضه خواهد داشت؛ چرا که اختیار صدور مقرره، از لوازم و ابزارهای اعمال اختیارات و انجام وظایف اداری است و زمانی که مقامی اختیار یا تکلیف انجام امری را دارد، صلاحیت تعیین مقررات مربوط به شیوه اجرای آن را نیز برابر قوانین و مقررات باید داشته باشد و این امر به دلیل وجود تلازم بین صلاحیت و مسئولیت در حقوق اداری می­باشد. در مانحن­فیه نیز معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در راستای اجرای تبصره ماده ۲ قانون شوراهای اسلامی کار (مصوب ۳۰/۱۰/۱۳۶۳) و آیین نامه انتخابات قانون شوراهای اسلامی کار (مصوب ۳۰/۴/۱۳۶۴) در حدود اختیارات تفویضی اقدام به صدور دستورالعمل نموده است.

۳. با توجه به رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۱۳۷ (مورخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۶) که بیان می­دارد اختیار حاصل از اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای وزرا جهت تدوین آیین­نامه و بخشنامه علاوه بر آنچه قانون مستقیما آن­ها را مأمور تدوین آیین­نامه اجرایی قوانین نموده، دلالتی بر نفی امکان صدور دستورالعمل و بخشنامه به عنوان یکی از لوازم اعمال مدیریت و اختیارات از سوی سایر مقامات وزارتخانه در چارچوب شرح وظایف و اختیارات تفویض شده به آن­ها ندارد و سایر آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت که طی آن­ها بخشنامه­های صادره از مقاماتی غیر از وزرا مورد تأیید قرار گرفته است، که به عنوان نمونه می­توان به رأی شماره ۹۶۵ (مورخ ۱۱/۹/۱۳۸۶) در رابطه با عدم ابطال بخشنامه صادره از مدیر امور اراضی سازمان جهاد کشاورزی استان اصفهان و رأی شماره ۷ (مورخ ۱۸/۱/۱۳۸۱) در مورد عدم ابطال بخشنامه مدیر وصول حق کارآموزی سازمان آموزش فنی و حرفه­ای کشور اشاره نمود، بنابراین تصویب دستورالعمل مورد شکایت، خارج از صلاحیت واضع مقرره نمی­باشد.

۴. راجع به تقاضای ابطال ماده ۸ دستورالعمل شماره ۲۵ که آرای قطعی هیأت­های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار را قابل شکایت در دادگاه صالح (مراجع قضایی) دانسته است، با عنایت به اینکه اصل ۱۵۹ قانون اساسی، مرجع رسمی‏ تظلمات‏ و شکایات‏ را مراجع قضایی دادگستری‏ اعلام نموده و‏ با توجه به اینکه ماده ۸ دستورالعمل صرفا به تبیین قانونی صلاحیت مراجع رسیدگی پرداخته و اقدام به وضع مقرره جدیدی راجع به صلاحیت ننموده است، لذا دستورالعمل معترض­عنه خارج از صلاحیت و حدود اختیارات مرجع وضع نمی­باشد.

بنا به مراتب فوق، دستورالعمل شماره ۲۵ روابط کار به شماره ۱۵۶۱۲۶ (مورخ ۲۶/۹/۱۳۹۱ معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) به اتفاق آرای اعضای هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده تشخیص نگردید. این رأی به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.

غلامرضا مولابیگی

رئیس هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی

دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 13595