رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۴۴ ،کلاسه پرونده: ۹۹۰۰۱۲۶)
رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ۱- ابطال عبارت «تعاونی دهیاری ها» مندرج در تفاهم نامه همکاری مشترک وزارت کشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص توسعه تعاونی ها در مناطق روستایی کشور مصوب ۳/۵/۱۳۸۶؛ ۲- ابطال کل اساسنامه تیپ شرکت تعاونی دهیاری های کشور (با اصلاحات بعدی) مصوب بهمن ماه ۱۳۹۶
 | |
| مرجع صادر کننده | هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری |
|---|---|
| موضوع | ۱- ابطال عبارت «تعاونی دهیاری ها» مندرج در تفاهم نامه همکاری مشترک وزارت کشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص توسعه تعاونی ها در مناطق روستایی کشور مصوب ۳/۵/۱۳۸۶؛ ۲- ابطال کل اساسنامه تیپ شرکت تعاونی دهیاری های کشور (با اصلاحات بعدی) مصوب بهمن ماه ۱۳۹۶ |
| کلاسه پرونده | ۹۹۰۰۱۲۶ |
| تاریخ رأی | دوشنبه ۴ مرداد ۱۴۰۰ |
| شماره دادنامه | ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۴۴ |
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شاکی:آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت:۱- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛ ۲- وزارت کشور
موضوع شکایت و خواسته:۱- ابطال عبارت تعاونی دهیاری ها مندرج در تفاهم نامه همکاری مشترک وزارتکشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص توسعه تعاونی ها در مناطق روستایی کشور مصوب ۳/۵/۱۳۸۶؛ ۲- ابطال کل اساسنامه تیپ شرکت تعاونی دهیاری های کشور (با اصلاحات بعدی) مصوب بهمن ماه ۱۳۹۶
متن مقرره مورد شکایت:در صفحات ۱۳ الی ۲۷ و ۳۰ پرونده موجود است.
ماده ۱- موضوع تفاهم نامه:
الف- برنامه ریزی و اقدام جهت تشکیل شرکت تعاونی دهیاری ها.
...
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت
۱- وزارت کشور و وزارت تعاون طی انعقاد تفاهم نامه ای مشترک در تاریخ ۳/۵/۱۳۸۶، خواستار ایجاد و توسعه تعاونی مناطق روستایی شدند و نسبت به تأسیس شرکت تعاونی دهیاری های کشور مبادرت نمودند. متعاقب آن، وزارت تعاون، اساسنامه تیپ تأسیس تعاونی دهیاری ها را ابلاغ کرد؛ درحالی که تأسیس تعاونی دهیاری ها فاقد مبنای قانونی بوده و اساسا تجویز امکان تأسیس چنین تعاونی هایی با عضویت دهیاران روستاهای کشور، خارج از حدود اختیارات طرفین شکایت و به تبع آن، دهیاران خواهد بود.
۲- دهیاری ها براساس قانون تأسیس دهیاری های خود کفا مصوب (۱۳۷۷)، به منظور اداره امور روستا با ویژگی هایی از جمله مؤسسه عمومی غیر دولتی بودن و داشتن استقلال حقوقی ایجاد گردیده اند و طبق تبصره (۲) قانون مذکور، اساسنامه و تشکیلات و سازمان دهیاری های کشور، توسط وزارت کشور با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی، تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
۳- ماده (۱۴) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها مقرر داشته است: کلیه عوارض و درآمدهای دهیاری منحصرا به مصرف همان روستا می رسد. با توجه به اینکه برای تشکیل هر تعاونی باید اعضاء، قدرالسهم مالی را به عنوان خرید سهام به حساب شرکت تعاونی تأدیه نماید، چگونه دهیاری ها که برای اداره روستای مشخص ایجاد شده و ماهیت حقوقی مستقل دارد، با تأسیس تعاونی دهیاری ها، شخصیت حقوقی جدیدی را به وجود آورده و بخشی از ماهیت حقوقی خود را تسهیم کرده و از محل اعتبارات روستای خود، سهم الشرکه خود، ناشی از عضویت در تعاونی دهیاری ها را خارج از روستا تأدیه می نمایند و همچنین با عضویت در شرکت تعاونی دهیاری ها، آن را تأسیس و ایجاد می نمایند؟
۴- براساس ماده (۷۸) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب (۱۳۷۵)، وظایف دهیار تعیین شده است، ولی تأسیس یا مشارکت در تأسیس تعاونی دهیاری و عضویت در آن پیش بینی نگردیده است.
۵- طبق ماده (۹) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها، دهیار در زمان تصدی خود، نمی تواند رئیس یا عضو هیئت مدیره و مدیرعامل شرکت ها و مؤسساتی باشد که تمام یا قسمتی از حوائج عمومی حوزه دهیاری را تأمین می نماید ؛ درحالی که اعضای هیئت مدیره ی چنین تعاونی هایی، الزاما و همچنین بعضا مدیرعامل آن، از میان دهیاران انتخاب می گردند. تعاونی های مذکور براساس ماده (۳) اساسنامه خود، طرف قرارداد با دهیاری ها و مؤسسات عمومی غیردولتی قرار گرفته و امکان ارتزاق از اعتبارات آنها را خواهند داشت.
۶- به جهت امکان طرف قرارداد واقع شدن تعاونی های دهیاری ها؛ چه به لحاظ ترک تشریفات و چه به لحاظ شرکت در مزایدات و مناقصات و مشاوره های فنی و... که به سبب اولویت تعاونی دهیاری ها در راستای سودزایی همواره در واگذاری معاملات توسط دهیاری ها مد نظر قرار گرفته می شود، تبعیض ناروا و مغایر با بند (۹) اصل سوم قانون اساسی است.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تصویر پاسخ شماره ۲۱۷۶۴ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۹ دفتر تعاونی های خدماتی وزارت مذکور را ضمیمه نموده که به طور خلاصه توضیح داده است:
۱- در راستای تحقق سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و به منظور کاهش تصدی گری در بخش های دولتی و تحکیم مشارکت های مردمی در فعالیت های اقتصادی و اجتماعی و... در مناطق روستایی، تفاهم نامه همکاری مشترک بین سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و معاونت امور تعاون وزارت تعاون، منعقد گردید که تا به حال دو بار تمدید و تا پایان برنامه ششم (سال ۱۴۰۰) ادامه دارد.
۲- مطابق بند (۲) ماده (۶۶) قانون بخش تعاونی، تهیه اساسنامه تیپ شرکت های تعاونی از وظایف وزارت تعاون می باشد.
۳- براساس ماده (۸) قانون بخش تعاونی، دهیاری ها شخصیت حقوقی غیردولتی به شمار می روند. ضمن اینکه در بند ب ماده (۱۲) اساسنامه شرکت های تعاونی دهیاری، صرفا شخصیت حقوقی نهاد دهیاری می تواند به عضویت تعاونی دهیاری ها درآید و با عنایت به ماده (۱۱۰) قانون تجارت، اشخاص حقوقی را می توان به مدیریت شرکت انتخاب نمود. در این صورت شخص حقوقی همان مسئولیت های مدنی شخص حقیقی عضو هیئت مدیره را داشته و باید یک نفر را به نمایندگی دائمی خود جهت انجام وظایف مدیریت معرفی نماید.
۴- با توجه به اینکه وزارت کشور برای انجام امور عمومی شامل جمع آوری پسماند و... برای دهستان های کشور به ازای سرانه جمعیت ساکن، مبلغی را به عنوان کمک هزینه پرداخت می کند، اما چون این مبلغ کفاف نمی دهد و به منظور هم افزایی نهادهای دهیاری در انجام امور محوله، سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به عنوان متولی امر، به مدل تشکیل تعاونی رسید که براساس آن مدل، با پرداخت حق عضویت، خدماتی در تعاونی دریافت می کنند که به مراتب بیشتر از حق عضویت پرداخت شده برای آنها منافع دارد.
۵- از جمله وظایف تعاونی ها، انجام امور مشترک جمع آوری پسماند (مصرح در بند ۸ ماده ۳ اساسنامه شرکت های تعاونی دهیاری) است که از وظایف نهادهای دهیاری نیز می باشد و با مدل تعاونی قابلیت اجرا پیدا می کند.
۶- نظارت بر نهادهای دهیاری برعهده سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور است و وظیفه وزارت تعاون، صرفا نظارت بر رعایت قانون بخش تعاونی می باشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور، به موجب لایحه شماره ۷۶۳۵ مورخ ۱۱/۳/۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که:
۱- مبنای تشکیل شرکت تعاونی های دهیاری، قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران با اصلاحات و الحاقات بعدی است و نه اساسنامه تیپ یا تفاهم نامه مشترک.
۲- هزینه کرد دهیاری ها براساس دستورالعملی است که به موجب ماده (۳۵) آیین نامه مالی دهیاری ها، توسط وزارت کشور تصویب و ابلاغ می شود و در این راستا، خرید سهام و سرمایه گذاری در تعاونی ها، جزء سرفصل ها و فرم های پیوست دستورالعمل بودجه سالانه دهیاری ها پیش بینی می شود.
۳- مراد از ماده (۱۴) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها این بوده که شهرداران و دهیاران، درآمدهای یک شهر یا روستا را که متعلق به مردم آن شهر یا روستا است، در محلی خارج از محدوده خود صرف نکنند و موجب اضرار آنها نشود و این امر، هیچ مباینت عقلی و قانونی وجود ندارد که دهیاران و شهرداران با سرمایه گذاری حتی در خارج از محدوده شهر و روستای خود، موجبات کسب درآمد بیشتر برای اهالی متبوع خود را فراهم نکنند. ضمنا به موجب بند پ ماده (۳۶) آیین نامه مالی دهیاری ها، بهای خدمات درآمدهای مؤسسات انتفاعی دهیاری، یکی از منابع درآمدی دهیاری ها می باشد.
۴- با توجه به عنوان قانون تشکیل دهیاری های خود کفا در روستاهای کشور و خصوصا عبارت خود کفا ، مراد قانونگذار به معنای واقعی، بر خود کفا بودن و استقلال مالی این نهادها است و انجام سرمایه گذاری و درآمدزایی، از ابزار اولیه خود کفایی این نهادها بوده و به موجب سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، نظر دولت و مجلس بر تمرکززدایی از تصدی گری دولت و واگذاری آن به بخش خصوصی و عمومی غیردولتی، از جمله شهرداری ها و دهیاری ها و فعالیت در حوزه بخش تعاون به عنوان نهادهای عمومی غیردولتی است و نهاد دهیاری با سایر ادارات دولتی و تعاونی آنها قابل قیاس نیست.
۵- با توجه به ماده (۸)، بند (۳) ماده (۳۷) و ماده (۳۹) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران و ماده (۱۱) قانون تجارت، عضویت شخص حقوقی غیردولتی و انتخاب به عنوان عضو هیئت مدیره یا مدیرعامل، تجویز شده و انتخاب آنها مباینتی با قانون ندارد و ماده (۹) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها، ناظر به ممنوعیت عضویت دهیار در شرکت ها و مؤسسات خصوصی است که شخص دهیار در آن ذی نفع خواهد بود و نه عضویت در تعاونی دهیاری ها که حضور دهیاران در آنها به اعتبار شخصیت حقوقی دهیاری ها و به نمایندگی از آنها است.
۶- براساس بند ت ماده (۲۲) آیین نامه مالی دهیاری ها، معامله دهیاری ها با وزارتخانه ها یا مؤسسات دولتی یا شرکت های دولتی یا شهرداری ها و مؤسسات وابسته به آنها و یا دهیاری ها و شرکت های تعاونی و نهادهای انقلاب اسلامی، بدون تشریفات، مجاز می باشد.
۷- طبق قانون، شهرداری ها و دهیاری ها در کلیه کارهای عمرانی خود می توانند توسط کارمندان و نیروهای خود بدون نیاز به واگذاری به پیمانکاران، نسبت به اجرای عملیات عمرانی اقدام نمایند و این، از جهت حفظ منافع و حقوق عمومی به صلاح می باشد و ادعای اضرار در حق سایر شرکت ها و پیمانکاران، به لحاظ تجویز قانون، ادعایی فاقد محمل قانونی است.
رای هیأت تخصصی اداری و امور عمومی
نخست اینکه قانونگذار با تصویب قانون تأسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور در سال ۱۳۷۷ به وزارت کشور اجازه داده تا سازمانی به نام دهیاری و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در روستاها تأسیس کند. مهمترین هدف از تأسیس دهیاری ها استقلال مالی و واگذاری اختیارات به این قبیل نهادهای محلی است؛
دوم اینکه تشکیل شرکت های تعاونی از جمله بر مبنای قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی مصوب سال ۱۳۷۰ است؛ همچنین بر مبنای بند"پ"ماده ۳۶ آیین نامه مالی دهیاری ها مصوب سال ۱۳۸۲ درآمدهای مؤسسات انتفاعی دهیاری از جمله درآمدها و منابع به شمار آمده است؛
سوم اینکه مطابق ماده ۹ اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها مصوب سال ۱۳۸۰ هیأت وزیران،"دهیار در زمان تصدی خود نمی تواند رئیس یا عضو هیأت مدیره یا مدیرعامل شرکت ها و مؤسساتی باشد که تمام یا قسمتی از حوائج عمومی حوزه دهیاری را تأمین می نماید..." و به موجب ماده ۱۴ این اساسنامه کلیه عوارض و درآمدهای دهیاری منحصرا به مصرف همان روستا می رسد. با عنایت به مراتب مذکور
نظر به اینکه اولا دهیاری ها بر اساس قانون و به منظور رسیدن به استقلال و درآمد مالی و ... می توانند شرکت تعاونی تشکیل دهند و ثانیا محدودیت مقرر در ماده ۹ اساسنامه یاد شده ناظر به دهیار است و حکم این ماده متضمن تجویز اصل عضویت در این قبیل شرکت ها و مؤسساتی است که حوائج عمومی حوزه دهیاری را تأمین می کنند و از سوی دیگر کسب درآمد این قبیل مؤسسات از جمله منابع درآمدی دهیاری ها به شمار می رود و تشکیل و تأسیس شرکت های تعاونی با هدف کسب درآمد و استقلال مالی، ملازمه ای با مصرف درآمدهای حاصل از آن، در خارج از روستا ندارد بنابراین مقرره های مورد شکایت مغایرتی با قانون نداردمستندا به بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیأت تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری
کدمنبع: 14495