رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۲ ،کلاسه پرونده: ه ع/۹۶/۶۱۶ )

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بندهای ۲ و ۴ دستورالعمل شماره ۲۱۷/۴۰۰۰۰ مورخ ۱۴/۱۲/۹۳ و دستورالعمل شماره ۵۷/۴۰۰۰۰ دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود.

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	ابطال بندهای ۲ و ۴ دستورالعمل شماره ۲۱۷/۴۰۰۰۰ مورخ ۱۴/۱۲/۹۳ و دستورالعمل شماره ۵۷/۴۰۰۰۰ دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود.
کلاسه پرونده	ه ع/۹۶/۶۱۶
تاریخ رأی	چهارشنبه ۸ خرداد ۱۳۹۸
شماره دادنامه	۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۲

هیات تخصصی اقتصادی مالی

شماره پرونده : ه ع/۹۶/۶۱۶ شماره دادنامه: ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۲ تاریخ: ۸/۳/۹۸

شاکی : آقای سید صولت مرتضوی

طرف شکایت : دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بندهای ۲ و ۴ دستورالعمل شماره ۲۱۷/۴۰۰۰۰ مورخ ۱۴/۱۲/۹۳ و دستورالعمل شماره ۵۷/۴۰۰۰۰ دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود.

شاکی دادخواستی به طرفیت دیوان محاسبات کشور به خواسته ابطال بندهای ۲ و ۴ دستورالعمل شماره ۲۱۷/۴۰۰۰۰ مورخ ۱۴/۱۲/۹۳ و دستورالعمل شماره ۵۷/۴۰۰۰۰ دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

بندهای ۲ و ۴ دستورالعمل شماره ۲۱۷/۴۰۰۰۰ مورخ ۱۴/۱۲/۹۳

۲- به موجب تبصره ماده ۲ قانون مذکور ، علاوه بر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نماید، به طور کلی هر واحد اجرایی که طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی مالکیت عمومی بر آنها مترتب باشد ، مشمول رسیدگی های دیوان محاسبات می باشد. لذا با توجه به مالکیت عمومی مترتب بر شهرداری ها ، موضوع قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی ، مصوب ۱۹/۴/۱۳۷۳ ، شهرداری ها نیز مطابق قوانین و مقررات مربوط و مصوبات شورای اسلامی شهر ، مورد نظارت دیوان محاسبات کشور قرار می گیرند.

۴- در خصوص قانون شوراهای اسلامی و وظیفه نظارتی آنها بر شهرداری ها ، شوراها نتایج حاصل از نظارت بر عملکرد شهرداری ها را بر مدیریت شهری و تصویب مقررات ، اعمال می نمایند. دیوان محاسبات کشور نیز در راستای وظایف قانونی ، نظارت مستمر مالی خود را جهت پاسداری از بیت المال و نحوه وصول درآمدها و انجام هزینه ها و در نهایت اطمینان از مصرف صحیح درآمدها ، اعمال می نماید که اصولا این موضوع مغایرتی با وظیفه نظارتی شوراها ندارد.

دستورالعمل شماره ۵۷/۴۰۰۰۰ – ۶/۴/۹۴ دیوان محاسبات کشور

بازگشت به نامه شماره ۶۹۳۷- د ک مورخ ۵/۳/۹۴ به عنوان رئیس محترم مجلس شورای اسلامی و پیرو نشست مشترک مورخ ۳۰/۲/۱۳۹۴ در دفتر جنابعالی در خصوص رسیدگی به عملکرد شهرداری ها توسط دیوان محاسبات کشور ، مراتب ذیل را به استحضار می رساند :

الف) مطابق ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۲۹/۴/۷۳ ، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از ۵۰ درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری ها باشد ، موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی هستند.

ب) تبصره ذیل ماده ۷۶ قانون محاسبات عمومی کشور در خصوص تسری حکم مذکور به وجوه اعتباری است که در قانون بودجه کل کشور برای موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به تصویب می رسد در صورتی که رسیدگیهای دیوان محاسبات کشور نسبت به سایر منابع شهرداریها ، به موجب قوانین و مقررات حاکم بر شهرداریها خواهد بود.

ج) نظارت و حسابرسی دیوان محاسبات هیچ گونه تعارضی با وظیفه قانونی شوراهای اسلامی ندارد . ضمن اینکه وظیفه نظارتی این دیوان به موجب قانون دیوان محاسبات کشور می باشد و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی ، قانون دیوان محاسبات را نسخ نکرده است.

د) همانطوریکه در بند سوم نامه مورخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۳ به عنوان شهرداران محترم مراکز استانها عنوان گردید : تفسیر شورای محترم نگهبان از اصل ۵۵ قانون اساسی ، ناظر بر اصل مذکور می باشد ، تنها مرجع انحصاری انطباق و اعلام مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبات و قوانین مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع مقدس ، شورای محترم نگهبان بوده که تاکنون آن شورا ، در خصوص ماده ۲ و تبصره آن از قانون دیوان محاسبات کشور ، اظهار نظری ننموده اند و در هیچ قانونی از جمله قوانین مورد استناد در نامه صدرالاشاره نیز این وظیفه قانونی دیوان محاسبات کشور و یا بخشی از آن نسخ نگردیده است. لذا ماده اخیرالذکر کماکان معتبر و لازم الاجرا می باشد.

با عنایت به مراتب موصوف و نظر به مالکیت عمومی مترتب بر شهرداری ها، رسیدگی به عملکرد ؛

۱- مطالبات شهرداری ها از دستگاههای اجرایی

۲- مطالبات شهرداری ها از محل موضوع ماده ۲۳ قانون جرایم رانندگی.

۳- قراردادهای در دست اجرا (شامل هزینه ای و سرمایه ای).

۴- درآمدهای شهرداری ها از محل فروش تراکم و تغییرکاربری.

حسب تکلیف مقرر در قانون موضوعه، در برنامه حسابرسی این دیوان قرار گرفته و از این حیث ضرورت دارد شهرداران محترم با گروههای حسابرسی اعزامی ، همکاری لازم را داشته و اطلاعات و مستندات مالی مورد نیاز حسابرسان دیوان محاسبات را در اختیار آنان قرار داده و در این مسیر از ایجاد هر گونه مانع و محظور اجتناب نمایند.

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت

شاکی به موجب دادخواستی ابطال مقررات مورد شکایت را خواستار شده و با طرح این موضوع که بر اساس مقرات فوق، صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها حتی در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی کنند تسری یافته، با طرح موارد زیر مغایرت این مقررات با شرع و قوانین و مقررات مختلف را مورد ادعا قرار داده است :

۱- بر اساس اصل ۵۵ قانون اساسی ، دیوان محاسبات حساب های دستگاه هایی را که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند ، مورد رسیدگی و حسابرسی قرار می دهد. شورای نگهبان نیز به موجب تفاسیر خود از اصل ۵۵ قانون اساسی اعلام کرده است که دیوان محاسبات صرفا در محدوده اعتباراتی که در بودجه کل کشور منظور شده ، صلاحیت رسیدگی و حسابرسی دارد. در جریان اصلاح آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و الحاق ماده ۲۸ به قانون آیین نامه داخلی مجلس و تصویب لایحه برنامه ششم توسعه تلاش شد تا فرآیند نظارت دیوان محاسبات بر شهرداری ها در قوانین وارد شود. ولی شورای نگهبان این قوانین را مغایر با اصل ۵۵ قانون اساسی و تفاسیر خود از این اصل دانسته و رد کرده است.

۲- مطابق بند ۳۰ ماده ۷۱ قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و مؤسسات وابسته به آن از وظایف شورای اسلامی شهر می باشد و دیوان محاسبات صلاحیتی در این زمینه ندارد.

۳- مقررات مورد شکایت با اصول مهم فقهی مانند اصل لاضرر و لاضرار و حرمت تضییع منافع عمومی و تحمیل بی سبب هزینه بر بیت المال و اصل عدم سلطه و ولایت بر اموال و صلاحیت های دیگران مغایرت دارد.

در پاسخ به شکایت مذکور ، معاون حقوقی ، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه شماره ۱۰۷۹/۲۰۰۰۰ مورخ ۲۲/۷/۱۳۹۶ به طور خلاصه توضیح داده است که :

۱- مفهوم و منطوق مقررات مورد شکایت واجد وصف تصمیم و اقدام که بر مبنای بند (الف) ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در هیأت عمومی این دیوان قابل اعتراض می باشند ، نیست.

۲- با توجه به اینکه هیأت چهارم مستشاری دیوان محاسبات به موجب دادنامه شماره ۲۹/۲۴ مورخ ۲۱/۱/۱۳۹۵ شهرداری مشهد را مکلف به همکاری در انجام حسابرسی های دیوان محاسبات کرده و با عنایت به این موضوع که بر اساس دادنامه شماره ۱۷۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ، آرای صادره توسط دیوان محاسبات قابل طرح و اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست ، چنانچه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قائل به عدم صلاحیت دیوان محاسبات کشور جهت رسیدگی به حساب های شهرداری ها باشد عملا نوعی تعارض ایجاد می شود و نه رأی دیوان محاسبات قابل تمکین خواهد بود و نه رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابلیت اجرایی می یابد.

۳- هیأت تخصصی اقتصادی ، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۸ مورخ ۲/۹/۱۳۹۵ صلاحیت دیوان محاسبات در رسیدگی به عملکرد شهرداری ها را مورد تأیید قرار داده است.

۴- به موجب تبصره ذیل ماده ۲ قانون دیوان محاسبات کشور منظور از دستگاه های تحت رسیدگی ، علاوه بر وزارتخانه ها ، سازمان ها ، مؤسسات و شرکت های دولتی ، مشخصا هر واحد اجرایی که بر طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب است نیز می باشد و هرچند در اصل ۴۴ صراحتا اشاره ای به شهرداری ها نشده است ولی شهرداری ها نیز واجد دو شرط مالکیت عمومی و در اختیار دولت بودن که در انتهای بخش نخست این اصل به آن اشاره شده می باشند.

۵- با وجود اینکه بر اساس تعریف بودجه کل کشور در ماده ۱ قانون محاسبات عمومی این بودجه شامل بودجه عمومی دولت یا شرکتهای دولتی و بانکها و مؤسساتی می گردد که تحت عناوین دیگر قرار می گیرند ، ولی باید توجه داشت که عمومیت عبارت کلیه حسابهای درآمد و هزینه مندرج در ماده ۲ قانون دیوان محاسبات کشور و نیز عبارت به طور کلی هر واحد اجرایی که بر طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب بشود در تبصره ذیل این ماده و صراحت ماده ۴۲ همان قانون در خصوص صلاحیت دیوان برای تحقیق و تفحص در تمامی امور مالی کشور، اقتضاء دارد که صلاحیت دیوان محاسبات برای نظارت بر امور مالی شهرداری ها را نیز پذیرفت.

۶- بر اساس رأی شماره ۱/۶۰۵/۲ مورخ ۶/۵/۱۳۷۵ هیأت عمومی دیوان محاسبات کشور ، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنها مادام که بیش از ۵۰ درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری ها باشد ، از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی هستند و بر مبنای ماده ۵ قانون محاسبات عمومی واجد جنبه عمومی بوده و مالکیت عمومی بر آنها مترتب می گردد. در عین حال بند ۸ ماده ۷۱ قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابت شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران که به نظارت مالی شوراها بر شهرداری اشاره دارد از باب انتظام امور و جریان عادی داخل شهرداری است و نافی صلاحیت نظارتی سایر نهادها از جمله دیوان محاسبات نمی باشد.

۷- با توجه به اینکه بر مبنای آرای شماره ۱۴۶ مورخ ۲۹/۱۱/۱۳۷۳ ، ۳۷ و ۳۸ و ۳۹ صادره در سال ۱۳۶۷ ، ۷۹ مورخ ۱۴/۵/۱۳۷۴ و ۱۶۵ مورخ ۱۱/۹/۱۳۷۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ، شکایات اشخاص دولتی از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نمی باشد ، بنابراین شکایت حاضر نیز در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست.

در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع ، دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۵۹۲۷/۱۰۰/۹۷ مورخ ۲۳/۴/۱۳۹۷ اعلام کرده است که :

دستورالعمل های مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد. البته تشخیص این مطلب که قانونا آیا دیوان محاسبات حق نظارت بر نهادهایی مانند شهرداری ها را دارا می باشد یا خیر ، بر عهده دیوان عدالت اداری است. /ت

رأی هیأت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری

با مداقه در اوراق و محتوای پرونده، اولا دبیر محترم شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۵۹۲۷/۱۰۰/۹۷ مورخ ۲۳/۴/۱۳۹۷ درخصوص ادعای مغایرت مقررات مورد شکایت با موازین شرعی اعلام کرده است که : دستورالعملهای مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد و البته تشخیص این مطلب که قانونا آیا دیوان محاسبات حق نظارت بر نهادهایی مانند شهرداریها را دارا می باشد یا خیر برعهده دیوان عدالت اداری می باشد. بنابراین، در اجرای حکم مقرر در تبصره ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، موجبی برای ابطال مقررات مورد شکایت از بعد شرعی وجود ندارد.

ثانیا از جنبه حقوقی نیز با توجه به اینکه برمبنای تبصره ماده ۲ قانون دیوان محاسبات کشور، هر واحد اجرایی که بر طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب بشود، مشمول نظارت دیوان محاسبات اعلام شده و شهرداری نیز از واحدهایی است که مالکیت عمومی بر آنها مرتب می باشد و در مواردی از بودجه عمومی استفاده می کند و با عنایت به اینکه براساس ماده ۴۲ قانون دیوان محاسبات کشور، این دیوان برای انجام وظایف خود می تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص و مکاتبه مستقیم نموده و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نمایند؛ حتی در مواردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند، مکلف به پاسخگویی مستقیم به دیوان محاسبات کشور هستند؛ بنابراین بندهای ۲ و ۴ بخشنامه شماره ۲۱۷/۴۰۰۰۰ مورخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۳ معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی دیوان محاسبات کشور که متضمن اعمال نظارت مالی دیوان محاسبات کشور بر شهرداریها می باشد، مغایرتی با قوانین مورد استناد نداشته و خارج از اختیار نیز نمی باشد. لذا به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ رأی به رد شکایت صادر و اعلام می کند. رأی صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.

دکتر زین العابدین تقوی

رئیس هیأت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 12045