رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۱۳۴ ،کلاسه پرونده: ه ع /۹۷/۸۸۵ )

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال نامه شماره ۲۶۹۹۰/۱/۹۳ – ۳۰/۶/۱۳۹۳ رییس سازمان جنگلها ، مراتع و آبخیزداری به رییس هیأت مدیره سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی بندر انزلی

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	ابطال نامه شماره ۲۶۹۹۰/۱/۹۳ – ۳۰/۶/۱۳۹۳ رییس سازمان جنگلها ، مراتع و آبخیزداری به رییس هیأت مدیره سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی بندر انزلی
کلاسه پرونده	ه ع /۹۷/۸۸۵
تاریخ رأی	شنبه ۲۹ تير ۱۳۹۸
شماره دادنامه	۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۱۳۴

هیأت تخصصی منابع طبیعی ، کشاورزی و محیط زیست

شماره پرونده : ه ع /۹۷/۸۸۵ شماره دادنامه: ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۱۳۴ تاریخ: ۲۹/۴/۹۸

شاکی : آقای علی اصغر کاشفی

طرف شکایت : سازمان جنگلها ، مراتع و آبخیزداری کشور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال نامه شماره ۲۶۹۹۰/۱/۹۳ – ۳۰/۶/۱۳۹۳ رییس سازمان جنگلها ، مراتع و آبخیزداری به رییس هیأت مدیره سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی بندر انزلی

شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان جنگلها ، مراتع و آبخیزداری کشور به خواسته ابطال نامه شماره ۲۶۹۹۰/۱/۹۳ – ۳۰/۶/۱۳۹۳ رییس سازمان جنگلها ، مراتع و آبخیزداری به رییس هیأت مدیره سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی بندر انزلی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

عطف به نامه شماره ۱/۴/۸۳/۹۳/۲۹۹۲۲ مورخ ۱۰/۶/۹۳ اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان گیلان در اجرای قانون ایجاد منطقه آزاد تجاری – صنعتی بندر انزلی مصوب ۲/۶/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی به شماره ۴۳۶۶۱ – ۲۲/۶/۸۲ و با عنایت به مواد ۲۴ و ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی و اصلاحات بعدی و مواد ( ۷ و ۶ و ۵ ) آئین نامه اجرایی آن مصوب ۲۳/۱۲/۷۷ و ماده (۱۱۲) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۹۰ و مصوبه مورخ ۲۰/۱۲/۹۲ هیأت محترم وزیران ابلاغی به شماره ۱۷۱۳۹/ت ۵۰۴۰۸ ک مورخ ۲۰/۲/۹۳ معاون محترم اول رئیس جمهور بدینوسیله با عنایت به تفویض اختیار شماره ۳۴۵۳۸/۰۲۰ – ۶/۱۲/۹۲ وزیر محترم جهاد کشاورزی ، اختیارات حاصله به موجب قوانین مذکور در امر ما نحن فیه به مساحت حدود ۶۴۸۹ هکتار بر اساس نقشه پیوستی به شرح ذیل :

الف- محدوده ای به مساحت (۵۵۷۸ ) هکتار از شمال به طول (۲۱۹۰۵) متر به دریا ، از جنوب به طول (۲۹۰۵۲) متر به اراضی محدوده شهرستان رشت ، از غرب به طول (۳۳۵۰) متر به محدوده فعلی منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی و از شرق به طول (۶۱۸۱) متر به رودخانه سفید رود واقع در شرق محدوده فعلی منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی.

ب- محدوده ای به مساحت (۴۰۸) هکتار از شمال به طول (۵۷۰۷) متر به دریا ، از جنوب به طول (۱۱۵۰) متر به اراضی روستای طالب آباد شهرستان بندر انزلی ، از شرق به طول (۵۴۶) متر به محدوده فعلی منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی و از غرب به طول (۱۳۸۶) متر به کانال طالب آباد انزلی.

ج- کل محدوده فرودگاه بین المللی سردار جنگ رشت به مساحت (۲۲۳) هکتار.

د- جمع مساحت افزایش داده شده در جنوب منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی بابت اصلاح محدوده مصوب فعلی جنوبا به کنار گذر امامزاده هاشم به انزلی به مساحت (۲۸۰) هکتار و مساحت دریایی به عمق (۲) کیلومتر از محدوده فعلی منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی در محل روستای چپرپرد تا رودخانه سفید رود.

مشروط به رعایت قوانین و مقررات ذیل به جنابعالی تفویض می گردد.

۱- قانون ملی شدن جنگلهای کشور مصوب ۲۷/۱۰/۴۱

۲- قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها ، مراتع مصوب ۳۰/۵/۴۶ و اصلاحیه های بعدی آن

۳- قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۲۳/۴/۸۹ و همچنین تبصره (۲) ذیل ماده (۹) قانون مذکور و قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور مصوب ۵/۷/۷۱

۴- ممنوعیتهای قانونی موضوع بندهای ذیل ماده ۲ آئین نامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۳۱/۲/۵۹ شورای انقلاب

۵- ممنوعیتهای مناطق چهارگانه مصوب سازمان حفاظت محیط زیست به استناد تبصره ۴ ماده ۳۱ حفاظت و بهره برداری و تبصره ۵ قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب ۹/۴/۸۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام

۶- ممنوعیتهای ناظر به ذخیره گاههای جنگلی موضوع ماده ۱ قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور.

۷- شرایط مندرج در قانون اصلاح تبصره (۱) ماده (۴۷) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و ماده ۹ آئین نامه اجرایی قانون مذکور مصوبه هیأت وزیران ( به شماره ۲۰۷۱۱/ت ۴۴۵۰ه – ۹/۲/۹۲ )

۸- پیگیری و تعیین وضعیت اراضی منابع ملی که در هیأتهای موضوع قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری و یا در محاکم دادگستری مطرح و در حال رسیدگی می باشند و نیز لحاظ نمودن سایر محدودیتهای قانونی مربوطه.

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت

۱- مطابق ماده ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ، به منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت های مناطق آزاد ، حسب مورد با تایید وزیر ذی ربط به یکی از ۲ روش گفته شده عمل خواهد شد. مستنبط از عبارت حسب مورد ، می توان اظهار داشت که عبارت مذکور دلالت بر اختیار و تشخیص مقام تفویض کننده در اعطا یا عدم اعطای اختیارات داشته و عبارت فاقد ایجاد تکلیف می باشد. چنان که مسئولیت سازمان جنگلها/مراتع بر عهده معاون وزیر جهاد کشاورزی می باشد. بنابراین از آن جایی که مستند به ماده ۲۷ قانون صدرالذکر ، شرط تفویض ، تایید وزیر ذی ربط است و رییس سازمان جنگل ها و مراتع ، اختیارات حاصله خود را به موجب نامه شماره ۳۴۵۳۸/۰۲۰ مورخ ۶/۱۲/۱۳۹۲ از وزیر جهاد کشاورزی دریافت کرده است اما تفویض اختیارات مذکور فاقد هرگونه صراحتی مبنی بر توکیل به غیر می باشد. بنابراین نامه مورد شکایت از حیث عدم وجود صراحت قانونی در خصوص قابل تفویض بودن وظایف و اختیارات رییس سازمان جنگل ها به غیر ، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع واضع می باشد.

۲- نامه مورد شکایت مغایر با ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه می باشد. چرا که طبق بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون مذکور، وظایف و اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد به عهده بالاترین مقام منطقه است. اما اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان گلستان به عنوان دستگاه اجرایی در محدوده منطقه آزاد انزلی مستقر نبوده و حتی اداره منابع طبیعی شهرستان بندر انزلی نیز به عنوان دستگاه اجرایی در این محدوده استقرار ندارد و اداره کل منابع طبیعی استان گیلان از شمول دستگاه های اجرایی مذکور در ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز خارج است.

۳- مطابق مواد ۶ و۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ، ماهیت ساختاری سازمان منطقه آزاد انزلی به صورت شرکت می باشد و از آن جایی که به استناد فراز آخر بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم ، سازمان های مناطق آزاد می بایست منحصرا بر اساس قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد اداره شوند. لذا اهلیت قانونی بر عهده گرفتن مشاغل حاکمیتی موضوع ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری به ویژه بند (ط) ماده مذکور را ( حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی ) را ندارد. زیرا برای مشاغل حاکمیتی مطابق ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری لزوم وجود پست سازمانی ثابت در نظر گرفته شده است. این در حالی است که در قانون کار که مناطق آزاد ملزم به تبعیت از آن هستند ، چنین ساختاری وجود ندارد. در نتیجه نامه مورد شکایت با مواد ۸ و ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مغایر است.

۴- نامه مورد شکایت مغایر با رای شماره ۸۶۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال تصویب نامه الحاق محدوده ای به منطقه تجاری – صنعتی انزلی مصوب هیأت وزیران ابلاغی به شماره ۱۷۱۳۹/ت ۵۰۴۰۸ ک مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۳ می باشد.

۵- مطابق نظریه دادستان وقت کل کشور مندرج در رای وحدت رویه شماره ۶۷۴ مورخ ۳۰/۱/۱۳۸۴ هیأت عمومی دیوان عالی کشور ، طبق اصول کلی و موازین شرعی تکالیف و اختیارات مقامات رسمی ، شخصی بوده و به طور کلی و اساسی قابل تفویض به غیر نمی باشد مگر به حکم قانون. لذا نامه مورد شکایت مبتنی بر واگذاری اختیارات بدون مجوز و تصریح قانونی است.

در پاسخ به شکایت مذکور ، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره ۲۴۲۳۵/۱۸/۹۷ مورخ ۲/۸/۱۳۹۷ به طور خلاصه توضیح داده است که :

۱- مطابق ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی ، نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد ، طبق مقررات مصوبه هیأت وزیران و با رعایت برنامه های عمرانی هر منطقه تعیین می گردد. سازمان هر منطقه مسئول اجرای مقررات مربوط خواهد بود.

۲- مطابق ماده ۲۷ قانون مذکور ، به منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت های مناطق آزاد ، حسب مورد با تایید وزیر ذی ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد : الف : دستگاه های اجرایی ( وابسته به قوه مجریه ) اختیارات خود در منطقه را به رییس هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان های مناطق آزاد تفویض کنند. ب- مدیران ، رؤسا و سرپرستان دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به پیشنهاد رییس هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان و به حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب می شوند.

۳- مطابق ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه ، به منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش مؤثر آن ها در تحقق اهداف سند چشم انداز بیست ساله نظام ، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، مدیران سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت ، بالاترین مقام منطقه محسوب می شوند و کلیه وظایف ، اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنان است.

۴- شاکی در قسمت اول متن دادخواست تقدیمی ، اعلام کرده مواد ۷ و ۶ و ۵ آیین نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران بر خلاف نص قوانین و تعیین متولیان قانونی و خارج از حدود اختیارات مقام واضع ، دخالت در امور تقنینی و مغایر با اصل ۸۵ قانون اساسی وضع شده است که طرح این موضوع ، موضوعا خارج از خواسته اصلی شاکی در خصوص ابطال مصوبه مورد شکایت است.

۵- با عنایت به این که اختیارات وزیر جهاد کشاورزی به ریاست سازمان جنگل ها و مراتع و آبخیزداری کشور تفویض شده ، ریاست سازمان مذکور در راستای اهداف و وظایف سازمانی ، اختیار واگذاری بخشی از وظایف خود را داشته است. بر اساس مواد ۲۷ و ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی و مواد ۷ و ۶ و ۵ آیین نامه مربوطه ، ریاست سازمان ، اختیارات مصرح در قانون و آیین نامه را به مدیر منطقه آزاد تجاری بندر انزلی تفویض کرده است.

۶- شاکی در متن دادخواست اعلام کرده اند که از آنجاییکه محل استقرار اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان گیلان و اداره منابع طبیعی شهرستان بندر انزلی در محل جغرافیایی منطقه آزاد مستقر نمی باشند ، بنابراین وظایف ، اختیارات و مسئولیت های آن قابل واگذاری به سازمان منطقه آزاد نمی باشد. این امر در حالی است که قبل از تعیین منطقه آزاد انزلی ، اراضی موصوف مطابق ماده یک قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع و ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری ، ملی گردیده و متولی اراضی مذکور ، سازمان جنگل ها ، مراتع و آبخیزداری کشور می باشد و بعد از تعیین بخشی از اراضی مورد نظر به عنوان منطقه آزاد ، اختیارات و وظایف این سازمان در مناطق مذکور به عهده سازمان مناطق آزاد قرار گرفته و محل جغرافیایی اداره کل منابع طبیعی تاثیری در اعمال وظایف این سازمان ندارد.

۷- شاکی اعلام کرده است ماهیت ساختاری منطقه آزاد انزلی به صورت شرکت بوده و تفویض اختیار مستلزم تصریح قانون است. این امر در حالی است که سازمان مذکور ، دولتی بوده که به صورت شرکت اداره می شود و تمامی اختیارات حاکمیتی به موجب قانون و آیین نامه مصوب هیأت وزیران به سازمان مذکور تفویض شده است.

۸- استناد شاکی به دادنامه شماه ۸۵۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال تصویب نامه الحاق محدوده ای از منطقه تجاری صنعتی انزلی فاقد وجاهت است چرا که دادنامه مذکور ، مربوط به سازمان حفاظت از محیط زیست بوده و ارتباطی با موضوع وظایف و اختیارات سازمان جنگلها ندارد.

با عنایت به مراتب مذکور ، از آن جایی که مطابق بند (الف) ماده ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی، دستگاه های اجرایی اختیارات خود در منطقه را به رییس هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان های مناطق آزاد تفویض کرده اند و سازمان جنگل ها ، مراتع و آبخیز داری کشور به عنوان یکی از سازمان های وابسته به وزارت جهاد کشاورزی، صلاحیت تفویض اختیار را مطابق قوانین مذکور به عهده داشته و بر اساس اختیار مذکور ، به مدیر عامل منطقه آزاد تجاری – صنعتی منطقه آزاد ، تفویض اختیار کرده است.

رأی هیأت تخصصی منابع طبیعی ، کشاورزی و محیط زیست

نظر به این که اختیارات وزیر جهاد کشاورزی به موجب تفویض نامه شماره ۳۴۵۳۸/۰۲۰ - ۶/۱۲/۹۲ به ریاست سازمان جنگل ها و مراتع و آبخیزداری کشور در امور مربوط تفویض شده است و رئیس سازمان مزبور نیز به عنوان مدیر یک دستگاه اجرایی بنا به روش تصریح شده در بند (الف) ماده ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی بخشی از اختیارات مصرح قانونی خود را با رعایت قوانین مندرج در تفویض نامه اعطایی موضوع خواسته به رئیس هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان منطقه آزاد تجاری – صنعتی بندر انزلی واگذار نموده است از طرفی مطابق بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مدیران سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت ، بالاترین مقام منطقه محسوب شده و کلیه وظایف ، اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی مستقر در این مناطق را عهده دار می باشند. علی هذا بنا به مراتب ، تفویض نامه مورد دعوی هیچگونه مغایرتی با مواد اعلامی نداشته و خارج از اختیارات مقام تفویض کننده نیز تلقی نمی گردد. بنابراین هیأت تخصصی مستندا به بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت رأی به رد شکایت مطروحه صادر و اعلام می نماید. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس محترم دیوان یا ده نفر از قضات محترم دیوان دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. /ت

مهدی دربین

رئیس هیأت تخصصی منابع طبیعی ، کشاورزی و محیط زیست

دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 12140