رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۵۴۰ ،کلاسه پرونده: ه ع / ۹۷/۹۳۹ )

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال شیوه نامه طرح جامع خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	ابطال شیوه نامه طرح جامع خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر
کلاسه پرونده	ه ع / ۹۷/۹۳۹
تاریخ رأی	يکشنبه ۲۶ آبان ۱۳۹۸
شماره دادنامه	۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۵۴۰

هیات تخصصی اقتصادی مالی

شماره پرونده : ه ع / ۹۷/۹۳۹ شماره دادنامه: ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۵۴۰ تاریخ: ۲۵/۸/۹۸

شاکی : آقای جلیل سالاری شهربابکی

طرف شکایت : وزارت نفت

موضوع شکایت و خواسته : ابطال شیوه نامه طرح جامع خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر

شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت نفت به خواسته ابطال شیوه نامه طرح جامع خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

شیوه نامه طرح جامع خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر

ماده ۱- موضوع : عبارت است از ایجاد تسهیلات لازم برای ارائه خدمات سوخت رسانی به شناورها به روش خرده فروشی توسط بخش غیردولتی در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر.

ماده ۲- تعاریف :

۱-۲- خدمات بانکرینگ : عبارت است از عملیات خرده فروشی نفت کوره و نفت گاز به عنوان سوخت کشتی ها و سایر شناورها.

۲-۲- روشهای سوخت رسانی در بانکرینگ : عبارت است از تحویل سوخت به کشتی ها کنار اسکله یا سوخت رسانی به کشتی ها از مخازن ساحلی توسط خط لوله یا توسط شناورها (BARGES) در آبهای یادشده

۳-۲- پروانه عملیات بانکرینگ : عبارت است از اجازه ای که توسط وزارت نفت (شرکت ملی نفت ایران مدیریت امور بین الملل) برای متقاضیان خصوصی و تعاونی ذیصلاح برابر ضوابط این شیوه نامه صادر می شود.

تبصره : مجوزهای صادره قبلی که توسط شرکت ملی پخش صادر شده در مدت اعتبار خود معتبر می باشد.

۴-۲- مجری : شخص حقوقی (بخش خصوصی و یا تعاونی) است که برابر ضوابط این شیوه نامه به وی پروانه عملیات بانکرینگ داده می شود.

۵-۲- قرارداد بانکرینگ : سندی است که بین مدیریت امور بین الملل شرکت ملی نفت ایران و مجریان بانکرینگ (دارندگان پروانه بانکرینگ) جهت ارائه خدمات سوخت رسانی به شناورها تنظیم می گردد.

ماده ۳- برای اعمال بند ۱-۲ فوق متقاضیان پروانه بانکرینگ باید توانایی لازم در تأمین شناور مناسب و مخازن و دیگر تجهیزات و ابزار مورد نیاز (تأسیسات ساحلی و یا دریایی لازم) به صورت ملکی و یا اجاره ای و نیز توانایی مالی کافی برای اجرای تعهدات خود را به تشخیص شرکت ملی نفت ایران داشته باشند.

ماده ۴ – وزارت نفت براساس سیاست های کلی و با توجه به تراز تولید و مصرف سوخت کشور، مقادیر صادراتی نفت کوره و نفت گاز را مشخص می نماید و امور بین الملل نسبت به تخصیص محمولات به صادرات و بانکر با اولویت بانکرینگ اقدام می کند.

ماده ۵ – با توجه به ماده ۴، مدیریت امور بین الملل شرکت ملی نفت ایران تأمین سوخت شرکتهای بانکرینگ را طی قراردادهای مدت دار تعهد می نماید.

ماده ۶ - مقررات حمایتی : به منظور تشویق بخش غیردولتی و انجام سرمایه گذاری برای تحقق اهداف ماده (۱۳۱) قانون برنامه پنجم توسعه، قیمت هر تن نفت کوره و نفت گاز تحویلی به مجریان بانکرینگ، قیمتهای استاندارد و رسمی ماهیانه است که توسط مدیریت امور بین الملل شرکت ملی نفت ایران اعلام می شود و عبارت است از:

میانگین قیمتهای ۳۸۰ CST BUNKER DELIVERED FUJAIRAH اعلام شده توسط نشریه پلاتس تحت عنوان PLATTS ASIAN BUNKER ASSESSMENTS منهای یک عدد ثابت برای هر ماه عملیاتی

تبصره ۱) : عدد ثابت یادشده برای هر ماه باید به تأیید وزیر نفت برسد.

تبصره ۲) : میانگین مورد نظر در قراردادهای مربوطه توافق خواهد شد.

تبصره ۳) : قیمتهای رسمی بانکرینگ تا روز دهم ماه قبل از ماه میلادی عملیاتی با احتساب هزینه های عملیاتی و رعایت فاصله منطقی با قیمتهای محمولات متناظر صادراتی در همان ماه میلادی عملیاتی اعلام خواهد شد.

تبصره ۴) : منظور از ماه عملیاتی، ماه تحویل محمولات می باشد.

ماده ۷ - وجوه معامله محموله های نفت کوره و نفت گاز بانکرینگ توسط مجریان براساس شرایط مندرج در قراردادهای مربوطه به حساب یا حسابهای اعلامی از سوی شرکت ملی نفت ایران واریز خواهد شد.

ماده ۸ شرکت ملی نفت ایران می تواند بهای محموله ها را به صورت ارزی/ ریالی (با احتساب نرخ تسعیر ارز آزاد) از خریدار دریافت نماید. نرخ تسعیر ارز آزاد در معاملات بانکرینگ نفت کوره و نفت گاز، عبارت است از میانگین نرخ آزاد خرید و فروش دلار براساس اعلام صرافیهای بانکهای صادرات، ملت و سامان دو روز کاری قبل از تاریخ پرداخت طبق قرارداد مربوطه.

تبصره : درصورت عدم اعلام نرخ ارز از سوی هرکدام از سه صرافی فوق الذکر، میانگین دو نرخ اعلامی ملاک محاسبه خواهد بود.

ماده ۹- مسئولیت نظارت بر کمیت و کیفیت سوخت بانکرینگ تحویلی به مجریان بانکرینگ برعهده اداره نظارت بر صادرات و مبادلات مواد نفتی وزارت نفت می باشد.

ماده ۱۰- حوزه فعالیت طرح، تمامی جزایر و بنادر کشور در جنوب و شمال می باشد. با توجه به مزیت نسبی و موقعیت جغرافیایی جزیره قشم، این جزیره به عنوان قطب خدمات بانکرینگ کشور تعیین می گردد.

مجریان طرح صرفا مجاز به عرضه سوخت در حوزه جغرافیایی مندرج در پرونه فعالیت خود می باشند.

ماده ۱۱- فرآورده های فروخته شده به مجریان بانکرینگ، فروش داخلی با مجوز صادرات می باشند

ماده ۱۲- مسئولیت انجام هماهنگی اجرایی این شیوه نامه با سایر دستگاههای ذیربط بالاخص سازمان بنادر و دریانوردی، گمرک، سازمان امور مالیاتی، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، سازمان محیط زیست، سازمان مناطق آزاد برعهده شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران می باشد.

ماده ۱۳ – مجریان بانکرینگ در قراردادهای منعقده با مدیریت امور بین الملل شرکت ملی نفت ایران باید متعهد شوند که به هیچ وجه مجاز به کلی فروشی و صادرات سوخت بانکرینگ به صورت CARGO نمی باشند و باید محمولات را صرفا به صورت خرده فروشی و به عنوان بانکرینگ (حداکثر ۵ هزار تن متریک در هر مرحله تحویل) به فروش برسانند. جبران زیان وارده ناشی از تخطی از مفاد این ماده (فروش بصورتCARGO ) باید در قراردادها پیش بینی و تصریح شودکه علاوه بر لغو پروانه بانکرینگ، متخلف مشمول ضبط ضمانت نامه حسن انجام تعهدات و مجازاتهای مذکور در مقررات قانون قاچاق کالا و ارز نیز می باشد.

ماده ۱۴- به منظور پیشگیری از وقفه در عرضه سوخت به کشتیهای بانکرینگ، لازم است که به تأمین نفت کوره و نفت گاز از این شرکتها نسبت به دیگر موارد صادراتی اولویت داده شود.

ماده ۱۵- مدیریت امور بین الملل شرکت ملی نفت ایران موظف است هر سه ماه یکبار، عملکرد این شیوه نامه را به وزارت نفت گزارش نماید.

این شیوه نامه مشتمل بر ۱۵ ماده و ۶ تبصره، از تاریخ اول تیرماه ۱۳۹۵ قابل اجرا می باشد.

این شیوه نامه جایگزین دستورالعملهای شماره ۵۵۴۷۶۴-۱/۲۸ مورخ ۱۲/۱۲/۱۳۹۲، شماره ۱۹۱۴۳۷-۱/۲۸ مورخ ۲۹/۰۴/۱۳۹۳ و شماره ۵۴۰۰۱۳- ۱/۲۸ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۳ و شماره ۸۷۵۱۷- ۲/۲۰ مورخ ۲۹/۰۲/۱۳۹۴ می شود.

لازم است شرکت ملی نفت ایران به نحو مناسب این شیوه نامه را عینا به اطلاع همه ذینفعان برساند.

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت

شاکی به موجب دادخواستی تقاضای ابطال مقرره مورد شکایت را مطرح کرده و در تبیین مبنای خواسته خود اعلام داشته است:

۱- به موجب ماده ۶ مقرره مورد شکایت، قیمت هر تن نفت کوره و نفت گاز تحویلی به مجریان بانکر براساس متوسط ماهانه قیمت نفت کوره در فجیره تعیین می شود. این در حالی است که انتخاب نفت کوره نامرغوب فجیره به عنوان سنجه برای تعیین قیمت نفت کوره تولیدشده در پالایشگاههای داخلی، با قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات مصوب ۱۳۹۱ مغایرت دارد. از سوی دیگر، براساس قوانین بودجه سنواتی از جمله قانون بودجه سال ۱۳۹۲، مبنای تعیین قیمت فرآورده های نفتی صادراتی که بانکر را نیز شامل می شود، قیمتهای فوب خلیج فارس است نه قیمت بانکر در فجیره که به موجب مقررات مورد شکایت ملاک قرار گرفته است.

۲- براساس ماده ۱ قانون هدفمندکردن یارانه ها، دولت مرجع تعیین قیمت فروش فرآورده های اصلی از جمله نفت کوره است و به استناد نامه شماره ۲۱۴۸۸۴/ت ۴۵۹۳۶ ن مورخ ۲۷/۹/۱۳۸۹ نمایندگان ویژه رئیس جمهور، نرخ فروش فرآورده های نفتی داخلی تعیین شده است و به موجب ماده ۷۱ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، صرفا اختیار قیمت گذاری فرآورده های نفتی ویژه به شرکتهای تابعه وزارت نفت واگذار شده است و این شرکتها درخصوص تعیین قیمت فرآورده های نفتی اصلی مانند نفت کوره صلاحیتی ندارند. بنابراین، تعیین قیمت نفت کوره به موجب مقرره مورد شکایت با موازین قانونی فوق الذکر مغایر است.

۳- ماده ۱۱ مقرره مورد شکایت که براساس آن مقرر شده است که فرآورده های فروخته شده به مجریان بانکرینگ فروش داخلی با مجوز صادرات است، مغایر با بند ح ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه می باشد. زیرا حساب صندوق توسعه ملی مطابق ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه نزد بانک مرکزی و به صورت ارزی است و ماهیت فروش داخلی با مجوز صادرات، ریالی است. لذا باید مقدمات افتتاح حساب به صورت ریالی به نام صندوق توسعه ملی در بانک مرکزی برای انتقال سهم این صندوق فراهم می شد که این امر در مقرره مورد شکایت پیش بینی نشده است.

۴- فروش محموله های بانکرینگ در موارد خاص نیازمند مجوزهای قانونی از شورای عالی امنیت ملی و ستاد هدفمندسازی یارانه هاست که این موضوع نیز در این مقرره پیش بینی نشده و در عین حال شرکتهای پالایشی که باید مشمول عدم پرداخت مالیات و عوارض باشند، برمبنای مقرره مورد شکایت مشمول این مسأله نشده اند.

در پاسخ به شکایت مذکور ، نماینده حقوقی تام الاختیار وزیر نفت به موجب لوایح شماره ۲۹۸/۴۴۷ مورخ ۲۷/۹/۱۳۹۷ و شماره ۵۱۰۳۹ مورخ ۱۱/۲/۱۳۹۸ به طور خلاصه توضیح داده است که :

۱- شیوه نامه بانکرینگ در جهت اجرای تکالیف قانونی مقرر در ماده ۱۳۱ قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره ب ماده ۴۸ قانون برنامه ششم توسعه، ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران به تصویب رسیده است.

۲- برمبنای ابلاغیه شماره ۵۱۸۳۲۸ مورخ ۶/۱۱/۱۳۹۵ و ابلاغیه مورخ ۳۰/۱۱/۱۳۹۶ و فرمول قیمت گذاری طراحی شده در شیوه بانکرینگ، هیچگونه تخفیفی در قیمت گذاری و فروش بانکرینگ اعمال نمی شود. به علاوه، براساس اصلاح شیوه نامه های مربوطه، عبارت فروش داخلی با مجوز صادرات منتفی شده و بانکرینگ به طور روشن صادرات قلمداد شده است.

۳- زمانی که قانونگذار به وزارت نفت تکلیف حمایت از بخش غیردولتی در افزایش سوخت رسانی به کشتی را مطرح نموده، بدیهی است که قسمت عمده این حمایت در نحوه محاسبه و تعیین قیمت فرآورده مورد نیاز آنها می باشد و با عنایت به وضعیت ویژه فرآورده های تحویلی به شرکتهای بانکر، مسأله خروج موضوعی از قوانین بودجه سنواتی و ماده ۷۱ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت پیدا می کند. لذا با عدم احتساب بانکرینگ به عنوان صادرات، قیمت گذاری آن براساس فوب خلیج فارس نبوده و به دلیل وضعیت خاص این فرآورده ها (فروش در خلیج فارس و دریای عمان و مصرف در خارج از کشور) معاون مالیات بر ارزش افزوده طی نامه شماره ۵۰۵۵/۲۶۰/د مورخ ۱۹/۱۱/۱۳۹۲ فروش فرآورده در قالب بانکرینگ را با نرخ های منطقه ای و غیرداخلی، فروش داخلی تلقی کرده است.

۴- در رابطه با ادعای شاکی درخصوص عدم نظارت در مرحله پس از فروش فرآورده، باید گفت که با توجه به ماده ۱۳ شیوه نامه بانکرینگ، مجریان بانکرینگ در قرارداد با امور بین الملل شرکت ملی نفت ایران باید متعهد گردند صرفا محصولات را به صورت خرده فروشی به فروش برسانند و در صورت تخلف علاوه بر لغو پروانه بانکرینگ، متخلف مشمول ضبط ضمانت نامه حسن انجام تعهدات و مجازات مذکور در مقررات قاچاق کالا و ارز نیز می باشد.

۵- درخصوص ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات، باید گفت قانون مزبور مشخصا درخصوص تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه ای، امور خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی، تأمین تجهیزات کلیه پروژه های کشور می باشد و ارتباطی با خدمات سوخت رسانی به کشتیها (بانکرینگ) و خدمات جانبی ندارد.

۶- در رابطه با ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با ماده ۱ قانون هدفمند کردن یارانه ها، اول اینکه همانطورکه اشاره شد ماده

۱۱ شیوه نامه بانکرینگ مقرر نموده است : فرآورده های فروخته شده به مجریان بانکرینگ، فروش داخلی با مجوز صادرات می باشند. بنابراین فروش نفت کوره به مجریان بانکرینگ در راستای افزایش خدمات سوخت رسانی به کشتیها، فروش برای مصرف داخلی نمی باشد و ثانیا تعیین قیمت نفت کوره موضوع شیوه نامه مورد شکایت در راستای اختیارات قانونی اعطایی به وزارت نفت (موضوع ماده ۱۳۱ قانون برنامه پنجم توسعه) انجام شده است.

۷- در ماده ۷۱ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، به شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران صرفا اجازه تعیین قیمت فرآورده های نفتی به جز نفت گاز، نفت سفید، نفت کوره، بنزین و گاز طبیعی مصرفی داخلی کشور داده شده است و در نتیجه ابلاغ شیوه نامه مورد شکایت مغایرتی با ماده فوق ندارد.

۸- درخصوص ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با تصمیم نامه نمایندگان ویژه رئیس جمهور به شماره ۲۱۴۸۸۴/ت ۴۵۹۳۶ ن مورخ ۲۷/۹/۱۳۸۹ باید گفت تصمیم نامه مزبور در رابطه با تعیین نرخ فروش فرآورده های داخلی از جمله نفت گاز و نفت کوره برای سوخت است و صرف نظر از این، تصمیم نامه فوق اقدام به تعیین قیمت نفت گاز و نفت کوره مشخصا درخصوص بانکرینگ ننموده است و بنابراین خروج موضوعی از مقرره مورد شکایت دارد. در عین حال باید در نظر داشت که مفاد تصمیم نامه مزبور در سالهای بعد و براساس نرخ های فروش اعلامی جدید از سوی دولت برمبنای ماده ۱ قانون هدفمندکردن یارانه ها نسخ شده و ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با آن فاقد مبنای قانونی است.

رای هیات تخصصی اقتصادی مالی

درخصوص شکایت مطروحه به خواسته ابطال شیوه نامه طرح جامع خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر اولا براساس جزء ۵ بند الف ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱، وضع مقررات و صدور دستورالعملهای لازم برای حسن انجام امور اکتشاف، توسعه، تولید، انتقال، حفظ حریم خطوط لوله و تأسیسات، ذخیره سازی، توزیع و مصرف فرآورده های نفت، گاز و محصولات پتروشیمی از وظایف و اختیارات وزارت نفت می باشد. ثانیا به موجب ماده ۱۳۱ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که : وزارت نفت مکلف است به منظور افزایش خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) و خدمات جانبی در خلیج فارس و دریای عمان به میزان سالانه حداقل بیست درصد از طریق بخش غیردولتی، طرح جامع مربوط را تدوین و اجرا نماید و وزارت نفت مجاز است حمایت لازم را از بخش غیردولتی در این زمینه به عمل آورد. ثالثا برمبنای ابلاغیه شماره ۵۱۸۳۲۸-۱/۱۰ مورخ ۶/۱۱/۱۳۹۵ و ابلاغیه شماره م ب-۵۷/۳۰۶۴۲ مورخ ۳۰/۱۰/۱۳۹۶ وزیر نفت و فرمول قیمت گذاری طراحی شده در شیوه بانکرینگ، هیچگونه تخفیفی در فرمول قیمت گذاری شرایط صادراتی بانکرینگ اعمال نمی شود. رابعا قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات مصوب ۱۳۹۱ مشخصا درخصوص تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه ای، امور مربوط به خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی و تأمین تجهیزات کلیه پروژه های کشور می باشد و ارتباطی با خدمات سوخت رسانی به کشتی ها (بانکرینگ) و خدمات جانبی مربوط به آن ندارد. بنا به مراتب فوق، مقرره مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده، لذا به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ رأی به رد شکایت صادر و اعلام می کند. رأی صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.

دکتر زین العابدین تقوی

رئیس هیأت تخصصی اقتصادی مالی

دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 12482