رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۴۳ ،کلاسه پرونده: ۹۹۰۱۲۱۱ )

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بخشنامه شماره ۵۹۳۷۲–۶؍۱۱؍۹۸ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و ابطال فرم قرار داد مدت معین مسئول امور مالی؍ فنی تمام وقت (مشترک)

مرجع صادر کننده	هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری
موضوع	ابطال بخشنامه شماره ۵۹۳۷۲–۶؍۱۱؍۹۸ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و ابطال فرم قرار داد مدت معین مسئول امور مالی؍ فنی تمام وقت (مشترک)
کلاسه پرونده	۹۹۰۱۲۱۱
تاریخ رأی	يکشنبه ۵ بهمن ۱۳۹۹
شماره دادنامه	۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۴۳

هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری

طی بخشنامهسازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور ۴ نمونه فرم قرارداد کار اشخاص بکارگیری شده در دهیاری های کشور ناظر بر نحوه پرداخت و عناصر دستمزد این اشخاص به استانداران کشور ابلاغ شده که شاکی به بخشی از این مصوبه اعترض داشته و تقاضای ابطال آن را نموده است.

مقرره مورد شکایت:

استانداران محترم سراسر کشور - با سلام و احترام : به استناد تصویب نامه شماره ۷۸۳۳۵؍ت۵۵۳۴۳ه مورخ ۲۶؍۶؍۹۸ هیأت وزیران موضوع اصلاحیه آیین نامه استخدامی دهیاری های کشور به استحضار می رساند در اجرای تبصره ۲ ماده ۱ مصوبه مزبور ضمن هم اندیشی با جمعی از مدیران کل محترم دفاتر امور روستایی و شوراهای استانداری ها و دهیاران محترم و پس از برگزاری نشست های کارشناسی متعدد میان دفاتر تخصصی این سازمان و بحث و تبادل نظر پیرامون نمونه قرارداد دهیاران و کارکنان دهیاری ها؛ نهایتا به منظور بررسی جامع و نهایی موضوع از نمایندگان وزارت تعاون ، کار و رفاه اجتماعی و سازمان اداری و استخدامی کشور دعوت به عمل آمده و با لحاظ نقطه نظرات نماینده وزارت مزبور ، نمونه قراردادهای مدت معین دهیاران و کارکنان دهیاری ها در ۴ قالب : دهیاران تمام وقت ، دهیاران پاره وقت ، کارکنان دهیاری تمام وقت ، کارکنان دهیاری تمام وقت (مشترک) تدوین و به پیوست ارسال می گردد.

خواهشمند است از تاریخ ۱؍۱؍۹۹ قرارداد نیروهای مذکور در قالب جدید (پیوست) تنظیم ، صادر و اجرا گردد. بدیهی است شیوه نامه های تکمیلی و راهنما پس از ابلاغ مصوبه شورای عالی کار و تعیین حداقل دستمزد سال ۱۳۹۹ تهیه و ابلاغ خواهد شد.

خلاصه دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :۱- سازمان شهرداری ها به استناد ماده ۶۲ قانون شهرداری ها ایجاد شده است و انحصار کارکرد آن در حوزه شهرداری ها مانع از واسپاری امور دیگر به آن از جمله امور مربوط به دهیاریها به آن سازمان است حتی مصوبه مورخ ۱۷؍۲؍۱۳۸۳ شورای عالی اداری نمی تواند چنین صلاحیتی را برای آن ایجاد کند و به علت مغایرت با ماده ۶۲ قانون شهرداری های معتبر نیست . ۲- به استناد تبصره ۲ ماده ۱ اصلاحی ۲۶؍۶؍۱۳۹۸ آیین نامه استخدامی دهیاری، نمونه قراردادهای موضوع ماده مذکور تهیه شده اما علیرغم فراز پایانی این تبصره که تکلیف ابلاغ آن را بر عهده شخص وزیر کشور نهاده، رئیس سازمان شهرداری ها آن را ابلاغ کرده است فلذا بخشنامه موضوع شکایت وفق اصل ۱۳۸ قانون اساسی نبوده و اقدام طرف شکایت خارج از حدود اختیارات است چراکه مستفاد از قانون تأسیس دهیاری خودکفا مصوب ۱۳۷۷ ، دهیاری ها مؤسسات عمومی غیردولتی و دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و آیین نامه استخدامی دهیاری ها و اصلاحات آن نیز به تصویب هیأت وزیران رسیده است و انعقاد قرارداد هر یک از دهیاری ها قائم بر خودش است درحالی که بندهای ۲۱ و ۲۸ و ۳۱ از فرم معترض عنه دهیاری منتخب کارفرما به عنوان نماینده سایر دهیاری ها (کارفرمایان) پیش بینی شده است. ۳- نظر به اینکه به استناد ماده ۱۴ اساسنامه دهیاری ها مصوب هیأت وزیران، کلیه عوارض و درآمدهای دهیاری منحصرا به مصرف همان روستا می رسد و وفق ماده ۱۷ این اساسنامه نیز هرگونه برداشت از وجوه و اعتبارات دهیاری در قالب بودجه مصوب سالانه و طرح های مصوب شورا با رعایت مقررات مربوط انجام می شود، از جمع این مواد مشخص می شود که در صورت ضرورت به کارگیری مسئول امور مالی؍فنی پاره وقت، هر دهیاری منفردا می بایست با رعایت قانون کار و تعیین ساعت کار پاره وقت با این افراد قرارداد منعقد نماید و در صورت به کارگیری مسئول مالی و فنی تمام وقت نیز هر دهیاری مستقلا چنین تکلیفی دارد. بنابراین بندهای مطروحه به امتزاج امور مالی دهیاری ها منتج شده و حساب اعتباری نزد دهیار منتخب ایجاد خواهد نمود که هزینه کرد از آن برای امور سایر دهیاری ها مخالف مواد ۱۴ و ۱۷ اساسنامه دهیاری ها و نیز به لحاظ مصوب بودن آن توسط هیأت وزیران می باشد. و بندهای موصوف که جمعی از دهیاری ها را مکلف نموده نماینده ای از میان خود انتخاب و دهیاری منتخب با مسئول امور مالی / فنی قرارداد منعقد نماید خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرف شکایت و خلاف اقتضای ماهیت حقوقی مستقل دهیاری ها بوده و منجر به انحراف بودجه ای از طریق واریز به حساب دهیاری منتخب می گردد .

در پاسخ به شکایت مذکور ، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره ۲۲۵۹۰ مورخ ۱۷؍۰۶؍۱۳۹۹ به طور خلاصه موارد زیر را اعلام داشته است :۱- دهیاری های کشور وفق قانون تأسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور مصوب ۱۴؍۴؍۱۳۷۷ تاسیس شده اند.۲- به موجب بند ۱ مصوبه مورخ ۱۷؍۲؍۸۳ شورای عالی اداری که کماکان معتبر و به قوت خود باقی است : وظایف وزارت کشور در امور دهیاری ها به سازمان شهرداری های کشور منتقل و نام آن به (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) تغییر یافته است. یکی از مواردی که به عهده وزارت کشور و به شرح فوق به تبع آن به سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور تکلیف شده تبصره ۲ ماده ۱ اصلاحی آئین نامه استخدامی دهیاری ها مصوب ۲۶؍۶؍۱۳۹۸ می باشد. بر خلاف مطالب مطروح شاکی در خصوص صلاحیت این سازمان که عمدتا به استناد ماده ۶۲ قانون شهرداری درصدد به حاشیه بردن و خط دهی جهت القاء خواسته خود است، سازمان شهرداریها و دهیاری های کشور از سازمان های زیر مجموعه وزارت کشور می باشد که معاون عمرانی وزیر کشور، ریاست آن را به عهده دارد و کلیه وظایف وزارت کشور در حوزه شهرداریها و دهیاریها را متکفل می باشد. پس از مصوبه فوق الذکر شورای عالی اداری ، این سازمان با عنوان سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور مورد قبول و تائید قانونگذار واقع شده و در قوانین متعدد آثار و تکالیف متعددی بر آن تکلیف شده است بنابراین عدم صلاحیت این سازمان و عدم ابلاغ فرم قرارداد کار توسط وزیر کشور فاقد محمل قانونی است.۳- طبق بخشنامه فوق و در اجرای مصوبه مذکور هیأت وزیران ، ۴ قالب (نمونه) قرارداد برای دهیاران و کارکنان دهیاریها پس از نشست های متعدد و تخصصی دفاتر ذیربط این سازمان و بهره گیری از نقطه نظرات استانداری ها، دهیاران و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تنظیم و ابلاغ شد و شاکی فقط به یکی از آن ها بدون توجه به مقتضیات خاص دهیاری ها و صرفه و صلاح سازمانی و حتی مبانی قانونی اعتراض نموده است. در این راستا توجه به چند نکته ضرورت دارد: برابر تعریف مندرج در تبصره اصلاحی ماده (۴۵) آیین نامه اجرایی تشکیلات ، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی روستا و انتخاب دهیاران موضوع بند ۱ تصویب نامه شماره ۷۸۳۳۴؍ت۵۵۳۴۳ه مورخ ۲۶؍۶؍۹۸ هیأت وزیران، فعالیت دهیار به عنوان بالاترین مسئول دهیاری، در این قبیل دهیاریها پاره وقت قلمداد شده است و طبعا سایر افراد که در این گونه دهیاری ها فعالیت می کنند همچون مسئول امور مالی و مسئول امور فنی به جهت کمیت فعالیت، از حیث حجم و ساعات کار، فعالیت پاره وقت دارند. اما تنها نقطه افتراق میان آنچه سازمان ابلاغ نموده با مطالبات شاکی در این است که این سازمان به جای فعالیت پاره وقت هر نفر در یک دهیاری، زمینه فعالیت پاره وقت افراد در چند دهیاری را به سبب : ملاحظات جغرافیایی و نزدیک بودن تعدادی از دهیاری ها به یکدیگر و بهره مندی از تجربه مشترک افراد دارای تجربه و تخصص و تمهید زمینه جلوگیری از افزایش بی دلیل کارکنان دهیاری ها و به نوعی ممانعت از افزایش هزینه های جاری فراهم آورده یعنی امکان فعالیت یک نفر در چند دهیاری به صورت پاره وقت و در قالب قرارداد مدت معین مسئول امور مالی / فنی تمام وقت (مشترک) پیش بینی شده است ، ضمن اینکه روال قبلی (پیش از ابلاغ بخشنامه فوق) نیز بر همین منوال بوده است.۴- ماده ۱۴ اساسنامه ، تشکیلات و سازمان دهیاری ها مصوب ۲۱؍۱۱؍۸۰ به مصرف عوارض و درآمدهای دهیاری برای همان روستا اشاره دارد و چون دهیاری در قبال دریافت خدمت هزینه آن را می پردازد پس ماده ۱۴ مرقوم بی ارتباط با موضوع و فارغ از آن است. در بندهای ۲۱ و ۲۸ نمونه قرارداد ابلاغی نیز این ساز وکار پیش بینی شده است که هر دهیاری حق الزحمه و حق سنوات (مزایای پایان قرارداد) متناسب با میزان فعالیت طرف قرارداد (مسئول مالی / فنی) را برای همان دهیاری پرداخت نماید که دقیقا در راستای ماده فوق است و اشاره به ماده ۱۷ اساسنامه مذکور دایر بر اینکه هرگونه برداشت از وجه و اعتبارات دهیاری در قالب بودجه سالانه و طرح های مصوب شورا با رعایت مقررات مربوط انجام می شود. کاملا بی ربط بوده چرا که پرداخت های مورد نظر به اشخاص مورد نظر نیز در همین قالب پرداخت می شود. همان گونه که در بند ۱۸ فرمت قرارداد مسئولین امور مالی و فنی تمام وقت (مشترک) پیش بینی شده ، فرد منتخب با کلیه دهیاری هایی که به آن ها خدمات ارایه می نماید ، قراردادی منعقد یا صورتجلسه ای در این خصوص تنظیم می شود، این قرارداد کاملا آگاهانه بوده و خدشه ای به استقلال هیچ یک از دهیاری های طرف قرار داد وارد نمی شود. لازم به ذکر است طی سنوات گذشته نیز روال این چنین بوده و تاکنون هیچ یک از دهیاری ها مدعی اختلال در استقلالشان نبوده اند. از سوی دیگر مستفاد از مواد مندرج در آیین نامه استخدامی دهیاری های کشور و اصلاحیه آن ، وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) متولی امور مربوط به نیروهای دهیاری ها بوده و مسئولیت حسن اجرای این ضوابط بر عهده وزارت کشور می باشد.

پرونده در هیأت تخصصی استخدامی مطرح و مورد رسیدگی قرارگرفت و به اتفاق آراء مقرره مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نشد و بنابراین با استعانت از خداوند متعال و به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مورد آن به شرح زیر رأی صادر می شود.

رأی هیات تخصصی استخدامی

با توجه به اینکهاولابه موجب ماده واحده قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوب ۱۳۷۷ اداره امور روستاها و تاسیس سازمانی به نام دهیاری به وزارت کشور محول شده است و به موجب بند ۱ مصوبه یکصد و سیزدهمین جلسه مورخ ۱۷؍۲؍۱۳۸۳ شورای عالی اداری وظایف وزارت کشور در امور دهیاری ها به سازمان شهرداری های کشور منتقل و نام آن به " سازمان شهرداری و دهیاری های کشور" تغییر پیدا کرده است.ثانیابه موجب تبصره ۱ ماده واحده قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوب ۱۳۷۷ " آیین نامه نحوه اداره امور و مقررات استخدامی و مالی دهیاری ها توسط وزارت کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید" که آیین نامه استخدامی دهیاری های کشور (موضوع مصوبه شماره۷۸۳۳۵؍ت۵۵۳۴۳ه مورخ ۲۶؍۶؍۹۸ هیأت وزیران) بر امور دهیاری ها حاکم است.ثالثابه موجب تبصره ۲ ماده ۱ آیین نامه مذکور نمونه قرارداد موضوع این ماده توسط وزارت کشور با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه و ظرف سه ماه از ابلاغ این آیین نامه توسط وزیر کشور ابلاغ می شود.رابعاهرچند به موجب ماده ۳ آیین نامه مذکور انعقاد قرارداد برای بکارگیری نیروی انسانی در هر دهیاری منوط به پیش بینی اعتبار در بودجه سالانه همان دهیاری و تایید استانداری مربوط است اما با توجه به اینکه مسئول امور فنی و مالی به صورت پاره وقت به خدمت در چند دهیاری نزدیک به هم اشتغال داشته و متناسب با خدمت ارائه شده، دهیاری ها حق الزحمه آن را به دهیاری منتخب واریز می کنند تا مجموع آن به عنوان حقوق ماهانه مسئول مزبور تلقی شود بنابراین استقلال مالی هر دهیاری حفظ شده و اعتبار سالانه دهیاری در غیر دهیاری مصرف نمی شود، بنابراین از آنجائیکه برابر مستندات ارائه شده مقرره مورد شکایت به تایید وزیر کشور نیز رسیده است و با عنایت به اینکه وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) صلاحیت مقرره گذاری در خصوص دهیاران را دارد و با توجه به اینکه حق الزحمه همکاران دهیاری (مسئول امور مالی؍ فنی تمام وقت مشترک ) از منابع همان دهیاری پرداخت می شود و صرفا پرداخت آن از طریق دهیاری منتخب صورت می پذیرد فلذا مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون یا خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشد و رأی به رد شکایت صادر می شود . این رأی مستند به بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تبصره ۲ آن صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.

رضا فضل زرندی

رئیس هیات تخصصی استخدامی

کدمنبع: 13792