رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال صورتجلسه مورخ ۳۱/۶/۸۰ مجمع عمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال صورتجلسه مورخ ۳۱/۶/۸۰ مجمع عمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	سازمان بازرسی کل کشور
موضوع	ابطال صورتجلسه مورخ ۳۱/۶/۸۰ مجمع عمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران
کلاسه پرونده	۳۵۵/۸۱
تاریخ رأی	يکشنبه ۲۵ مرداد ۱۳۸۳
شماره دادنامه	۸۳/۲۰۶

مقدمه: در اجرای مصوبه شورای تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون کمیسیون مشورتی در ضمن رسیدگی، به مصوبهای برخورد نمود که در آن مجمع عمومی بانک رفاه کارگران ماهیت حقوقی بانک مذکور را از دولتی به غیر دولتی تغییر داده است اینک ماحصل بررسیها را بشرح زیر ارائه مینماید، ۱- بانک رفاه کارگران در تاریخ ۲۷/۵/۱۳۳۹ در اجرای تبصره ۳۹ قانون بودجه سال ۱۳۳۸ و تصویب اساسنامه آن توسط هیأت وزیران تشکیل و به ثبت میرسد

سرمایه ابتدائی از طرف سازمان بیمه وقت پرداخت شده است

در سال ۱۳۵۸ بر حسب قانون ملی شدن بانکها سرمایه بانک به دولت تعلق گرفته و طبق مصوبه جلسه مورخ ۲۹/۴/۱۳۷۲ شورای عالی اداری اداره بانک رفاه با حفظ شخصیت مستقل به سازمان تأمین اجتماعی واگذار گردیده است

در سال ۱۳۷۶ با تصویب مجمع عمومی اساسنامه بانک تغییر و سرمایه دولت و سازمان تفکیک میشود

در تاریخ ۱۰/۱۲/۱۳۷۹ مجمع عمومی فوقالعاده، افزایش سرمایه بانک را از ۹۵ میلیارد ریال به ۱۶۹۱ میلیارد ریال طی دو سال از محل آورده نقدی سازمان تأمین اجتماعی (مشروط به واگذاری حق دولت) را به تصویب رسانده که در مرحله اول به تاریخ ۲۷/۱۲/۷۹ سرمایه بانک به مبلغ ۵۹۵ میلیارد ریال (۷۷/۹۰% متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و ۲۳/۹% متعلق به دولت) و در مرحله دوم به تاریخ ۱۸/۴/۱۳۸۰ به مبلغ ۸۹۵ میلیارد ریال (۳۹/۹۳% متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و ۱۴/۶% متعلق به دولت) افزایش و اعلام میگردد

۲- در تاریخ ۱۲/۶/۸۰ مجمع عمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران به ریاست وزیر بهداشت درمان و آموزش پزشکی و با حضور رئیس سازمان مدیریت و برنامهریزی و وزیر امور اقتصادی و دارائی تشکیل و موضوع گزارش افزایش سرمایه و لزوم تغییر در مفاد اساسنامه بانک مطرح به تصویب میرسد

۳- در تاریخ ۳۱/۶/۱۳۸۰ مجمع عمومی فوقالعاده راجع به تغییر شخصیت حقوقی بانک، رسیدگی و اتخاذ تصمیم در خصوص مفاد اصلاحی اساسنامه جدید بانک و سایر موارد تشکیل جلسه داده و موارد زیر را به تصویب میرساند، ۱- شخصیت حقوقی بانک رفاه به سهامی عام – غیر دولتی تغییر مییابد

۲- اساسنامه جدید بانک رفاه در ۷۲ ماده ۱۳ تبصره مورد تصویب قرار گرفت و … و مقرر میشود اساسنامه جدید جهت انجام مراحل لازم به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ارائه گردد

بموجب ماده یک اساسنامه بانک رفاه به اعتبار اینکه ۸۵/۹۳% سهام بانک مزبور متعلق به سازمان تأمین اجتماعی گردیده و به استناد ماده ۹۸ قانون برنامه سوم توسعه … و قانون اجازه تأسیس بانکهای غیر دولتی و ضوابط تأسیس بانک غیر دولتی ماهیت بانک رفاه را از دولتی به غیر دولتی تغییر داده است در حالی که اولا ماده ۵ تأسیس بانک غیر دولتی که مقرر میدارد اشخاص حقوقی که بخشی از سرمایه آنها متعلق به دولت و شرکتهای دولتی و یا نهادهای عمومی بوده، یا بصورت مستقیم و یا غیر مستقیم تحت مدیریت دولتی یا نهادهای عمومی قرار دارند، نمیتوانند در بانکهای غیر دولتی سهامدار باشند

ثانیا با توجه به ماده ۹۸ قانون برنامه سوم … و قانون اجازه تأسیس بانک غیر دولتی که فلسفه تأسیس این قبیل بانکها را تبیین نموده است و با عنایت به اصل ۴۴ قانون اساسی که اقتصاد نظام جمهوری اسلامی را به دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم و مؤسسات واجد وصف مالکیت عمومی را در اختیار دولت قرار داده است، چنین به نظر میرسد که بانک رفاه کارگران را به دلیل تعلق کلیه سهام آن به دولت و بخش عمومی، نمیتوان بانک غیر دولتی تلقی نمود

بنابمراتب تصمیمات متخذه و تغییر ماهیت دولتی بانک رفاه کارگران به غیر دولتی به نحو موصوف بر خلاف قوانین فوقالاشعار میباشد علیهذا ابطال تصمیمات مذکور مورد تقاضا است

اداره حقوقی بانک رفاه کارگران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۰۰۳۷۲۷/۳ مورخ۷/۱۱/۱۳۸۱ اعلام داشتهاند، ۱- وزیر امور اقتصادی و دارائی در اواخر سال ۱۳۶۰ برخلاف موضوعیت قانون ملی شدن بانکها مصوب ۱۷/۳/۵۸ شورای انقلاب و همچنین نص صریح مفاد مواد ۷ و ۸ قانون اصلاح قانون تشکیل سازمان تأمین اجتماعی مصوب ۲۸/۴/۸۵ شورای انقلاب اسلامی و علیرغم بدهکار بودن دولت وقت به سازمان تأمین اجتماعی، سرمایه بانک رفاه کارگران را که کلا متعلق به سازمان تأمین اجتماعی بوده بعنوان سرمایه دولت تلقی و اساسنامه پیشنهادی سازمان تأمین اجتماعی (مربوط به بانک) را اصلاح و جهت اجراء ابلاغ نموده است

۲- در سال ۱۳۷۲ پس از پیگیریهای مستمری که سازمان تأمین اجتماعی به منظور اعاده حقوق از دست رفته خود در بانک معمول داشت، شورایعالی اداری طی چهلوچهارمین اجلاس مورخ۲۹/۴/۱۳۷۲ رأی بر وابستگی بانک رفاه به سازمان تأمین اجتماعی و تعیین اعضای هیأت مدیره بانک توسط سازمان داده است

هم اکنون نیز حدود۸۵/۹۳% سهام بانک متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و حدود ۱۵/۶% متعلق به دولت میباشد و مستفاد از مفهوم مخالف ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ شرکتی که کمتر از ۵۰% سرمایه آن متعلق به دولت باشد، شرکت غیر دولتی است

۳- به نظر میرسد عبارت با عنایت به قانون اجازه تأسیس بانکهای غیر دولتی مندرج در ماده یک اساسنامه جدید بانک رفاه مورد اعتراض سازمان بازرسی کل کشور باشد

سازمان سایر مستندات غیر دولتی در آن بانک رفاه را مورد توجه کافی قرار نداده است

از جمله اینکه دولت با علم و اطلاع در افزایش سرمایه بانک رفاه شرکت ننموده و از طرف دیگر اجازه افزایش سرمایه توسط سازمان تأمین اجتماعی را طی هشتصدوهجدهمین جلسه شورایعالی بانکها مورخ ۹/۱۲/۷۹ صادر نموده است

منظور از گنجاندن عبارت مذکور در اساسنامه جدید بانک رفاه صرفا یادآوری بوده است چرا که از سال ۱۳۵۸ تا قبل از تصویب قانون مزبور، بانک غیر دولتی مفهوم و مشروعیت قانونی نداشته است

ثانیا در خصوص شق ثانیا شکوائیه سازمان بازرسی کل کشور بدین معنی که مفاد ماده ۵ ضوابط تأسیس بانک غیر دولتی اجازه نمیدهد نهادهای عمومی در بانکهای غیر دولتی سهامدار باشد

اشاره به اصل ۴۴ قانون اساسی و احصاء اقتصاد نظام جمهوری اسلامی ایران به ۳ بخش دولتی – خصوصی و تعاونی، با عنایت به ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی که نام سازمان تأمین اجتماعی در ردیف ۱۰ آن درج گردیده و در تاریخ ۲۹/۴/۷۳ به تایید شورای نگهبان رسیده است، چنانچه عبارت غیر دولتی مخالف اصل ۴۴ قانون اساسی میبود قطعا شورای نگهبان قانون مزبور را تایید نمینمود و همچنین است قانون اجازه تأسیس بانکهای غیر دولتی که در تاریخ۲۸/۱/۱۳۷۹ به تایید شورای مزبور رسیده است

به عبارت دیگر به فرض وجود تعارض بین مفاد ضوابط تأسیس بانک غیر دولتی با تبصره ۳۹ قانون بودجه سال۱۳۳۸ بدیهی است که قانون حاکم و لازمالاجراء است

با عنایت به مراتب فوق تقاضای رسیدگی و رد شکوائیه سازمان بازرسی کل کشور را دارد

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۱۴۷۳۰/۷۵۰۰ مورخ ۲۵/۵/۸۲ اعلام داشتهاند، الف- دلایل شکلی مجمع عمومی بانک رفاه با توجه به عدم تصویب اصلاحیه اساسنامه در شورای عالی پول و اعتبار و با عنایت به ایرادات مطروحه از سوی سازمان بازرسی کل کشور در تاریخ ۳/۳/۸۲ مجددا تشکیل جلسه داده و متن مصوبه قبلی خود را اصلاح نموده و آن را برای تنفیذ و تصویب نهائی شورای عالی پول و اعتبار به بانک مرکزی ارسال نموده است که تاکنون نتیجه تصویب یا عدم تصویب آن ابلاغ نگردیده است

بنابمراتب فوق اساسا متن مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور غیر مصوب و در مرحله پیشنهاد بوده و با توجه به عدم تنفیذ و اعاده آن از سوی شورای عالی پول و اعتبار پیشنهاد مورد نظر اصلاح شده و متن اخیر نیز هنوز به تصویب شورای مذکور نرسیده است

ب- دلایل ماهوی ۱- در سال ۱۳۵۸ قانون ملی شدن بانکها تصویب گردید (۱۷/۳/۱۳۵۸) و کلیه بانکها ملی اعلام شدند ولی بانکهای دولتی سابق از جمله بانک ملی و بانک رفاه مشمول قانون مذکور نبود زیرا بانک مورد بحث تعلق به سازمان تأمین اجتماعی داشت و سازمان تأمین اجتماعی نیز تا قبل از تصویب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب۱۹/۴/۱۳۷۳) مؤسسهای دولتی تلقی میشد و لذا اصولا بانک رفاه نیز قانونا شرکت دولتی محسوب میشد و قانون ملی شدن بانکها منصرف از آن بوده است

۲- ماده ۷ لایحه قانونی اصلاح قانون تشکیلات سازمان تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۸ که بعد از قانون ملی شدن بانکها تصویب گردیده است نیز تعلق تمامی سهام بانک رفاه به سازمان تأمین اجتماعی را مورد تاکید قرار داده است

۳- با تصویب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی در سال ۱۳۷۳ سازمان تأمین اجتماعی به مؤسسه عمومی غیر دولتی تبدیل شد اما با این وجود از بخش دولتی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران ( موضوع بند یک اصل ۴۴ قانون اساسی) خارج نگردید

سازمان تأمین اجتماعی نیز اولا بنا به تصریح قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی، عمومی است و ثانیا در اختیار دولت نیز میباشد

علیهذا تعلق سهام بانک رفاه به سازمان تأمین اجتماعی هیچگونه مغایرتی با قانون ملی شدن بانکها و اصل(۴۴) قانون اساسی نداشته و ندارد

بنابمراتب فوق رد شکایت مطروحه را تقاضا دارد

مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی نیز طی نامه شماره ۹۸۷۶/۷۱۰۰ مورخ ۷/۴/۱۳۸۲ اعلام داشتهاند، نقطه نظرات سازمان بازرسی کل کشور در جلسه مورخ ۳/۳/۸۲ مجمع عمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران مطرح و نسبت به اصلاح اساسنامه بانک با رعایت مراتب مذکور اقدام گردید

لذا با توجه به اینکه صورتجلسه مجمع عمومی فوقالعاده مورخ ۳۱/۶/۸۰ بانک رفاه کارگران که ابطال آن از سوی سازمان بازرسی درخواست و به همین لحاظ در دستور کار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته به ترتیب مذکور اصلاح گردیده است

بنابراین با توجه به سالبه به انتفاء موضوع بودن آن مراتب جهت استحضار و اقدام لازم ایفاد میگردد

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلاموالمسلمین درینجفآبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا ومستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رأی مینماید

رأی هیأت عمومی

با عنایت به صدر اصل ۴۴ قانون اساسی که بانکها و بیمهها را در انحصار دولت قرار داده و دولتی اعلان نموده است

و هرگونه خروج از اصل مذکور نیاز به قانون صریح و روشن و غیر قابل تفسیر دارد

که ناقض قانون اساسی باشد

و طبیعتا چنین حقی باید از مجاری قانونی و قانونگذاری و نیز طبق اصل۱۱۲ قانون اساسی و در چارچوب مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت پذیرد

و بدیهی است تا این تاریخ چنین امری اتفاق نیفتاده و با عنایت به قانون ملی شدن بانکها مورخ ۱۳۵۸ و شمول قانون مذکور نسبت به بانک رفاه و با توجه به اینکه بیشترین سهام بانک در آن تاریخ و تا زمان تغییر وضعیت غیر قانونی بانک مذکور متعلق به دولت بوده است

و با عنایت به اینکه اجازه تأسیس بانک خصوصی هرگز بمعنی تغییر وضعیت بانکهای دولتی و یا تبدیل بانکهای دولتی بغیر دولتی نمیباشد

و نظر باینکه اساسنامه بانک رفاه توسط هیأت وزیران به تصویب رسیده و تغییر مرجع تصویب آن بدون قانون و یا اجازه مرجع تصویب کننده قانونی نیست

و مجمع فوقالعاده نمیتواند چنین اقدامی را انجام دهد

و طبق اصل ۸۵ قانون اساسی و نیز اصل۱۳۸ و دیگر قوانین و مقررات عمومی مرجع تغییر اساسنامهها همان مرجعی است که در آغاز مجاز به تصویب بوده مگر طبق قانون اجازه دیگری صادر شده باشد و در این مورد اجازهای صادر نشده و مجمع عمومی بانکها و شورایعالی بانکها نیز مجاز به اقداماتی بر خلاف قانون نمیباشند

و با افزایش و یا کاهش سهام توسط سهامداران و یا با تشکیل مجمع فوقالعاده بانک رفاه (نه مجمع عمومی بانکها و نه شورایعالی بانکها) بفرض قانونی بودن و مجاز بودن مجاز نیستند به گونهای عمل کنند که محتوای آن خلاف قوانین و مقررات باشد و مثلا ماهیت بانک را از دولتی به غیر دولتی تبدیل نماید (ذیل اصل ۸۵ قانون اساسی) والا نقض غرض لازم خواهد آمد و در کلیه بانکهای ملی شده نیز میتوان از چنین شیوههایی استفاده کرد و بر خلاف حکمت جعل قانون، قانون را دور زد و لغو کرد

واضح است که قانون اجازه تأسیس بانکهای غیر دولتی مصوب ۷۹ و ماده ۹۸ قانون برنامه سوم که بر این اصر صحه میگذارد نیز به مفهوم تغییر ماهیت بانکهای دولتی و تبدیل آنها به غیر دولتی نمیباشد

بعلاوه در ماده ۵ قانون ضوابط تأسیس بانک غیر دولتی مقرر نموده اشخاص متفرقه که بخشی از سرمایه آنها متعلق به دولت و شرکتهای دولتی و یا نهادهای عمومی بوده … نمیتوانند در بانکهای غیر دولتی سهامدار باشند

با عنایت به جهات یاد شده و جهات دیگر از جمله اهداف قانون اساسی و اهداف بانکداری اسلامی مصوبه مذکور خلاف اصل ۴۴ قانون اساسی و خلاف قانون ملی کردن بانکها و قانون اجازه تأسیس بانکهای غیر دولتی مصوب ۷۹ و خلاف قانون برنامه پنجساله سوم و خلاف اختیارات مجمع عمومی فوقالعاده بانک مذکور تشخیص گردید و مستندا به اصل ۱۷۰ قانون اساسی و ذیل ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد

کدمنبع: 658