رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال بخشنامه شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱۲/۱۳۸۵ سازمان امور اراضی

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال بخشنامه شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱۲/۱۳۸۵ سازمان امور اراضی

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	محمد معافی زاده
موضوع	عدم ابطال بخشنامه شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱۲/۱۳۸۵ سازمان امور اراضی
کلاسه پرونده	۸۸۱/۹۰
تاریخ رأی	دوشنبه ۱۱ دی ۱۳۹۱
شماره دادنامه	۷۶۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: شاکی طی دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱۲/۱۳۸۵ سازمان امور اراضی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" با سلام و احترام به استحضار می رساند که سازمان امور اراضی با یک برداشت غیر اصولی و برخلاف مفاد مندرج در ماده ۳ از فصل اول اساسنامه و همچنین برخلاف مفاد مندرج در بند ح از ماده ۷ آمده در فصل سوم (وظایف و اختیارات رئیس سازمان) مبادرت به تفویض اختیار شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱۲/۱۳۸۵ به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور محول و به تبع آن به اداره کل منابع طبیعی استان مازندران می نماید

به بیان دیگر سازمان خوانده با تفسیر اشتباه و استنباط کاملا شخصی از مفهوم و منطوق مواد مذکور در اساسنامه اختیاراتی فراتر از مقررات قانونی و مفاد و مندرجات اساسنامه که برای سازمان تعریف و قایل شده است به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری و به تبع آن به اداره کل منابع طبیعی استان مازندران تفویض تا با ورود در محاکم قضایی نسبت به دعاوی مطروحه که بین اشخاص حقیقی یا حقوقی با سازمان مذکور و بالعکس مطرح و یا در جریان رسیدگی می باشد مداخله نماید و مستند این اقدام را هم اجرای ماده ۲ دستورالعمل مربوط به امور شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی مصوب ۱۹ تیر ماه ۱۳۵۸ وزارت جهاد کشاورزی اعلام می نماید در حالی که از مداقه در متن ماده ۲ دستورالعمل استنادی سازمان برداشت غیر حقوقی از آن به نحو کاملا آشکاری پیداست

نتیجه این که اداره کل منابع طبیعی استان مازندران بر اساس اختیارات مفوضه نسبت به دادنامه شماره۸۹۰۰۰۷ – ۲۱/۱/۱۳۸۹ شعبه سوم دادگاه حقوقی محمود آباد که له این جانب و بر علیه سازمان امور اراضی صادر شده در مقام تجدیدنظر خواهی برآمده است و بدون این که به صراحت مواد ۳۳۷ و ۳۳۵ از قانون آیین دادرسی مدنی سمتی در مورد داشته و یا حق ورود در این مرحله را داشته باشد در مقام تجدیدنظر خواهی بر می آید

تصویر آراء صادر شده از محاکم تجدیدنظر استان گیلان که در امثال مورد به رد تجدیدنظر خواهی اداره کل منابع طبیعی استان گیلان اظهار نظر شده مثبت عرایض است

به کیفیات مرقوم و عنایتا به صراحت ماده۳ و بند ح از ماده ۷ اساسنامه که به موجب آن سازمان امور اراضی دارای شخصیت مستقل حقوقی بوده و در دعاوی که به طرفیت اشخاص مطرح یا طرف دعوا واقع می شود علی الاصول باید به عنوان اصیل یا در اختیار گرفتن وکیل دعاوی در دعوا مداخله نماید و این که طبق ماده یک اساسنامه خود سازمان موسسه دولتی و وابسته به وزارت کشاورزی است

بنا بر این تفویض اختیار مبحوث عنه نه تنها خلاف اصول حقوقی است بلکه مخالف آشکار با مفهوم مواد مندرج در اساسنامه سازمان امور اراضی دارد و چون اقدام سازمان برخلاف قانون و موجب ورود اداره منابع طبیعی استان مازندران در این مرحله از دادرسی شده است که فاقد توجیه قانونی و عملا موجب اطاله دادرسی و مالا تضییع حقوق حقه این جانب را فراهم کرده است لا محاله بر اساس شقوق الف و ب از بند ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری به تقدیم دادخواست حاضر مبادرت و تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر ورود شکایت این جانب مشعر به ابطال تفویض اختیار شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱۲/۱۳۸۵ را دارم

"

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، شاکی طی لایحه ای که به شماره ۵۸۰۱۱۶۴- ۷/۱۰/۱۳۹۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:

" اساسنامه سازمان امور اراضی که در تاریخ ۷/۱۱/۱۳۷۵ به تصویب هیأت وزیران رسیده بر اساس تبصره ۴ و ۳ ماده واحده قانون تفکیک وظایف وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی مصوب سال ۱۳۶۹ تدوین شده است

نظر به این که سازمان امور اراضی برخلاف مفاد مندرج در اساسنامه قانون فوق الذکر با تجاوز و سوء استفاده از اختیارات حاصله از مفاد اساسنامه و همچنین تخلف در اجرای قوانین و مقررات اساسنامه فوق الاشعار خصوصا ماده ۳ از فصل اول (کلیات اساسنامه) و بند ح از ماده ۷ از فصل سوم اساسنامه ( وظایف و اختیارات رئیس سازمان) مصوبه ۷/۱۱/۱۳۷۵ هیأت وزیران خارج از حدود اختیارات ریاست سازمان امور اراضی مبادرت به تفویض اختیار به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کرده است

فلذا به استناد دلایل و مستندات پیوست دادخواست مطروحه، ابطال تفویض اختیار مفوضه شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱/۱۳۸۵ سازمان امور اراضی مورد استدعاست

"

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست سازمان امور اراضی طی لایحه شماره ۱۷۹۹۹۰/۰۲۰/۵۳- ۲۱/۱۲/۱۳۹۰ توضیح داده است که:

" ۱- همچنان که اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستحضرند، حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ عبارت است از:

رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود می باشد

در حالی که موضوع خواسته خواهان در دادخواست تقدیمی به طرفیت سازمان امور اراضی درخواست ابطال تفویض اختیار مربوط به رسیدگی به دعاوی مطروحه در محاکم قضایی نسبت به اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد است و همان طور که عنایت می فرمایید، تفویض اختیار صادر شده هیچ گاه به معنای انتقال مسؤولیت اداری و عدم مسؤولیت تفویض کننده نیست بلکه یک امر درون سازمانی است که در راستای اختیارات قانونی و برای سهولت در رسیدگی ها صادر و ابلاغ می شود و واگذار کننده اختیارات همواره مسؤول اختیارات تفویض شده می باشد بنابراین به نظر می رسد خواسته فوق الذکر قابلیت تطبیق با بند ۱ ماده ۱۹ قانون مذکور را ندارد

۲- اما در رابطه با تفویض اختیار موضوع نامه شماره ۶۷۰۶۸/۰۲۰/۵۳- ۲۳/۱۲/۱۳۸۵ سازمان شایان ذکر است که وزیر وقت جهاد کشاورزی به موجب ابلاغیه شماره ۱۸۴۸۸/۰۲۰ – ۱۲/۶/۱۳۸۵ و در راستای ابلاغیه شماره ۶۸۸/۰۲۰- ۲۱/۱/۱۳۸۵ به موضوع تفکیک وظایف امور مربوط به ممیزی و واگذاری اراضی و مستندا به مواد (۱) و (۲) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و مفاد بند (ج) تصویب نامه در خصوص شرح وظایف وزارت جهاد کشاورزی مصوب ۲/۴/۱۳۸۱ هیأت وزیران اقدام به ابلاغ دستورالعملی تحت عنوان ( دستورالعمل مربوط به امور شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی) کردند که به موجب آن کلیه امور مربوط به تشخیص و ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی تا مرحله تثبیت مالکیت دولت به عهده سازمان جنگلها و مراتع و آبخیزداری کشور قرار گرفت و همچنین واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی پس از انجام مراحل فوق الذکر به موجب دستورالعملی دیگر به عهده سازمان امور اراضی قرار داده شد

علی هذا نظر به این که پیگیری مراحل تثبیت تملک دولت خصوصا در بخش اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب ۳۰/۹/۱۳۶۵ مستلزم پیگیری دعاوی مربوطه در محاکم عمومی دادگستری بوده و این امر قبلا به عهده مدیریتهای امور اراضی بوده است و قاعدا با ابلاغیه فوق الذکر وزیر جهاد کشاورزی می باید به نوعی ادارات کل منابع طبیعی دارای سمت برای پیگیری دعاوی مربوطه می شدند تا مورد پذیرش محاکم قضایی قرار می گرفتند لذا این سازمان در راستای ماده ۲ دستورالعمل مربوطه موضوع ابلاغیه ۱۸۴۸۸/۰۲۰- ۱۲/۶/۱۳۸۵ وزیر جهاد کشاورزی و بند (ح) ماده ۷ اساسنامه سازمان امور اراضی، اختیارات مربوط به رسیدگی در دعاوی مطروحه در محاکم قضایی نسبت به اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن در مواردی که صرفا منجر به صدور رأی موات شده و همچنین پرونده های اراضی دولتی که در اجرای دستورالعمل صدرالذکر پیگیری آن به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور محول شده را در حوزه استانی به ادارات کل منابع طبیعی تفویض کرده است

لذا با عنایت به این که کلیه اقدامات به عمل آمده برابر ضوابط و مقررات و اختیارات قانونی صورت گرفته است و هیچ گاه تفویض اختیار صادر شده نمی تواند موجبی برای تضییع حقوق اشخاص تلقی شود زیرا حضور نمایندگان حقوقی منابع طبیعی در محاکم برای دفاع از حقوق دولت است

۳- تفویض اختیار مذکور در خصوص قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب سال ۱۳۶۵ است که از سال ۱۳۶۵ و به موجب تبصره یک ماده واحده این قانون مرجع تشخیص اراضی موات خارج از محدوده شهرها به عهده وزارت کشاورزی ( وزارت جهاد کشاورزی فعلی) محول که از طریق هیأت هفت نفره اقدام می نماید

لذا در این قانون و تبصره اشاره شده اساسا هیچ گونه وظیفه و اختیاری برای سازمان امور اراضی چه اصالتا و چه وکالتا (نیابتا) قائل نشده و بلکه تصریحا اجرای مفاد این قانون ( تشخیص اراضی موات) را بر عهده وزارت مذکور دانسته و صرفا طریقت انجام این امر بر عهده هیأتهای هفت نفره واگذاری زمین نهاده شده است

۴- در سال ۱۳۴۷ وزارت کشاورزی سابق، پیشنهادی را برای تصویب اساسنامه سازمان ارائه می نماید که در مفاد آن ضمن بیان حفظ موجودیت هیأتهای هفت نفره در ماده یک آن، فقط انتظام بخشیدن به اقدامات هیأتهای هفت نفره را آن هم صرفا از حیث اداری و تشکیلاتی بر عهده سازمان امور اراضی نهاده است

در سال ۱۳۷۹ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی تصویب که بر اساس ماده یک آن در جهت انسجام بخشیدن به برنامه ها و سیاستها و رعایت پیوستگی وظایف و اختیارات، دو وزارتخانه سابق کشاورزی و جهاد سازندگی در یکدیگر ادغام و وزارت جهاد کشاورزی با کلیه اختیارات و وظایفی که وزارتین مذکور به موجب قوانین و مقررات مختلف دارا بوده اند تشکیل می شود

که بر اساس ماده ۲ این قانون کلیه مسؤولیتها و اختیارات مربوط به وزیر و وزارت کشاورزی و وزیر و وزارت جهاد سازندگی به وزیر و وزارت جهاد کشاورزی محول شده است و مقرر می شود شرح وظایف تفصیلی وزارت جهاد کشاورزی بر اساس مفاد این قانون به تصویب هیأت وزیران می رسد

۵- متعاقبا در اجرای ماده ۲ یاد شده تشکیلات تفضیلی وزارت جهاد کشاورزی تصویب که بر اساس بندهای ج و د تصویب نامه مذکور خصوصا بند ۵ ذیل بند ج کلیه امور تشخیص و تفکیک حریم قانونی اراضی ملی از مستثنیات قانونی اشخاص و واگذاری منابع ملی به نام دولت جمهوری اسلامی ایران و همچنین اجرای مقررات مربوط به مدیریت و واگذاری اراضی ملی و دولتی در چارچوب قوانین و مقررات موجود از اختیارات وزارت جهاد کشاورزی احصا شده است

نتیجتا با تغییر تشکیلات جدید و ایجاد وزارت جهاد کشاورزی بر اساس ماده ۲ آن قانون و تصویب نامه شماره ۱۸۸۰۱/ت۲۵۶۳۸ه- ۲۵/۴/۱۳۸۱ هیأت وزیران انتظام و انسجام و مدیریت اراضی منابع ملی و اراضی دولتی ( که بر اساس بند ۱ ماده ۱ تعاریف لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی موات از مصادیق بارز اراضی دولتی احصاء شده) به وزارت جهاد کشاورزی اعطا و محول شده است

۶- در چارچوب اختیارات قانونی اشاره شده در بند ۲ وزیر وقت جهاد کشاورزی به موجب ابلاغیه شماره ۶۸۸/۰۲۰- ۲۱/۱/۱۳۸۵ بدوا دستور تنظیم توافق نامه فی مابین دو سازمان امور اراضی و سازمان جنگلها و مراتع را صادر و سپس توافق نامه مذکور فی مابین رؤسای دو سازمان یاد شده تنظیم که متعاقبا طی ابلاغیه صدرالذکر توسط وزیر وقت جهت اجرا ابلاغ شده است

از آن جا که بر اساس قسمت ب توافق نامه یاد شده بویژه بندهای ۳ و ۲ آن امور مربوط به شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و نیز اراضی موضوع بند ۱۰ ماده ۱ آیین نامه اجرایی فوق الاشعار ( از جمله موات) به سازمان جنگلها و مراتع محول و در همین راستا بر اساس تبصره ۲ ذیل بند ۲ عملیات مربوط به اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات بر عهده سازمان یاد شده گذارده شده است که از طریق هیأتهای هفت نفره نسبت به تنظیم برگ تشخیص موات اقدام می شود و همچنین پیگیری مربوط به تملک و اخذ سند و دفاع از حقوق دولت در دعاوی احتمالی نیز با مسؤولیت سازمان مذکور دانسته شده لذا نتیجتا تفویض اختیار رئیس سازمان نیز بر همین اساس صادر شده است و از این حیث اساسنامه سازمان امور اراضی قابلیت استناد در دادخواست تقدیمی را ندارد و به عبارت دیگر پیگیری مراحل تثبیت مالکیت دولت در مورد اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات مستلزم پیگیری دعاوی مربوط بوده که قانون بر عهده وزارت متبوع قرار داده و وزیر وقت نیز انجام آن را بر عهده سازمان جنگلها و مراتع قرار داده است

۷- نکته قابل ذکر آن است که موارد بسیار زیادی وجود دارد که دادخواستهای تقدیمی در خصوص دعاوی مرتبط با اراضی موات و قانون مرجع تشخیص، ادارات کل منابع طبیعی به عنوان خواهان و یا خوانده بوده و همواره در جلسات دادرسی شرکت داشته و قضات دادگاهها سمت ادارات کل منابع طبیعی را مورد پذیرش قرار داده است که جملگی حکایت از پذیرش سمت ادارات منابع طبیعی داشته و چنانچه در موارد خاصی صلاحیت مورد پذیرش قرار نگیرد علی الاصول مستلزم صدور رأی وحدت رویه در این خصوص است

در واقع به نظر می رسد اعتراض ایشان به واحد نبودن رویه قضایی محاکم در پذیرش دادخواستهاست که این امر همان گونه که فوقا بیان شد مستلزم تعیین تکلیف از طریق صدور رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور است و دادخواست تقدیمی به دیوان عدالت اداری دایر بر ابطال تفویض نامه، بهانه ای است در جهت روشن شدن وحدت رویه قضایی در محاکم که مشمول ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و طرح اعتراض در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی باشد

شایان ذکر است که برخی از ضمایم دادخواست تقدیمی از جمله تعدادی از آراء یا غیر مرتبط با موضوع خواسته بوده ( از جمله آراء مربوط به کمیسیون ماده ۱۲ قانون زمین شهری) و یا به دلایل اشاره شده در بندهای فوق قابلیت استماع نخواهد داشت

علی هذا از محضر قضات محترم هیأت عمومی تقاضای رد شکایت مطرح شده را دارد

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد

پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند

رأی هیأت عمومی

نظر به این که بخشنامه مورد اعتراض در راستای ماده ۲ دستورالعمل مربوط به امور شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی مصوب وزیر جهاد کشاورزی تدوین و ابلاغ شده است و حکمی مازاد بر دستورالعمل مذکور ندارد، بنابراین با بقای ماده ۲دستورالعمل یاد شده، موجبی برای ابطال بخشنامه معترض به در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

محمدجعفر منتظری

کدمنبع: 8414