رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال ماده ۴۰ اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۸؍۱؍۱۳۹۲

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال ماده ۴۰ اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۸؍۱؍۱۳۹۲

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	آقای اسماعیل خلیل زاده با وکالت خانم بهاره عسگری
موضوع	عدم ابطال ماده ۴۰ اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۸؍۱؍۱۳۹۲
کلاسه پرونده	۹۸۰۲۷۲۷
تاریخ رأی	چهارشنبه ۱۱ فروردين ۱۴۰۰
شماره دادنامه	۱۹۱۴

شماره دادنامه : ۱۹۱۴ تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۱۲/۱۲

شماره پرونده: ۹۸۰۲۷۲۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای اسماعیل خلیل زاده با وکالت خانم بهاره عسگری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۴۰ اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۸؍۱؍۱۳۹۲

گردش کار: خانم بهاره عسگری به وکالت از شاکی به موجب دادخواستیابطال بند (ش) ماده ۱، بند ۳ مواد ۳۶ و ۳۸، ماده ۴۰ اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۸؍۱؍۱۳۹۲را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"احتراما در راستای وظایف قانونی اتاق های تعاون اعم از بند ۱۲ ماده ۵۷ اصلاح موادی از قانون بخش تعاون مبنی بر ارائه نظر مشورتی به قوای سه گانه و سایر مراجع به لوایح، طرح ها، تصویب نامه ها و بخش های مرتبط با امور و فعالیت تعاونی ها، به وکالت از آقای اسماعیل خلیل زاده به عنوان ریاست اتاق تعاون استان تهران و نایب رئیس اتاق تعاون ایران، در اجرای ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری، بنا به جهات و دلایل ذیل، بدوا تقاضای صدور دستور موقت و سپس ابطال موادی از تصویب نامه اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون مورخ ۱۸؍۱؍۱۳۹۲ به شرح بندهای مشروحه ذیل مورد استدعاست

مطابق قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ در باب سیاست هایکلی بخش تعاون و بند (ج) ماده ۱۲۴ قانون برنامه پنجم توسعه اعمال نقش حاکمیتی دولت صرفا در قالب امور سیاستگذاری و نظارت بر اجرای قوانین موضوعه با تاکید بر حذف مداخله دولت در امور اجرایی و مدیریتی تعاونی ها احصاء گردیده و وزارت تعاون نیز بر همین اساس مکلف به بازنگری و پیشنهاد لوایح مورد نیاز به هیأت وزیران گردیده است، حال آن که وزارت تعاون برخلاف نص قانونی فوق و به منظور توسعه اختیارات خود طی نامه شماره ۱۳۷۴۲-۳۱؍۲؍۱۳۹۰ پیشنهاد اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون (مصوب ۱۴؍۵؍۱۳۷۱) را به هیأت وزیران داده و هیأت وزیران نیز در جلسه ۱۸؍۱؍۱۳۹۲ مبادرت به اصلاح آیین نامه مذکور نموده است که متاسفانه به شرح مواد ذیل عملا موجبات مداخله مستقیم وزارت تعاون در امور اجرایی و مدیریتی تعاونی ها را فراهم نموده است:

۱- در ماده ۱ در باب اصطلاحات بند (ش) تایید نامه به نامه وزارت یا واحدهای استانی یا شهرستانی آن مبتنی بر تایید مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکت ها به ثبت برسد تعریف شده است، در حالی که آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون مصوب سال ۱۳۷۱ در خصوص لزوم تاییدیه وزارت تعاون جهت ثبت تصمیمات شرکت ها و اتحادیه های تعاونی در اداره ثبت شرکت ها هیچ گونه تصریحی نداشته و تصویب نامه معترض عنه در لوای اصلاح آیین نامه اجرایی عملا مبادرت به قانونگذاری جدید نموده است

۲- مطابق بند ۳ مواد ۳۶ و ۳۸ آیین نامه مزبور تحت عنوان نظارت بر بخش تعاونی، دریافت و بررسی مدارک مربوط به تصمیمات ارکان اتحادیه های تعاونی و آن دسته از شرکت های تعاونی که وزارت تعاون تایید می کند جهت تطبیق با قانون و صدور تایید نامه جهت ثبت در مرجع ثبت شرکتها به وزارت تعاون محول گردیده است که اساسا جزء امور و وظایف تصدی گری بوده که مطابق بند (ج) ماده ۱۲۴ قانون برنامه پنجم توسعه به اتاق تعاون مرکزی و سایر تشکل های تعاونی واگذار گردیده است

۳- بر اساس ماده ۳۸ قانون بخش تعاون، شرایط کاندیدای هیأت مدیره، هیأت رئیسه مدیرعامل و بازرسانشرکت های تعاونی صراحتا قید و احصاء گردیده در حالی که متاسفانه ماده ۴۰ آیین نامه مذکور در باب سایر مقررات، صرف نظر از اینکه سابقه ای در آیین نامه اجرایی مصوب سال ۱۳۷۱ ندارد، مقرر داشته اشخاص موضوع ماده ۳۸ قانون باید دارای اطلاعات یا تبحر لازم برای تصدی سمت های مربوط باشند و نوع و میزان اطلاعات و تبحر و سطح تحصیلات را موکول به تصویب آیین نامه ای از سوی وزیر تعاون نموده که عملا منجر به اتخاذ رویه و چارچوبی خلاف حکم صریح مقنن گردیده و زمینه ایجاد تفسیر موسع و اعمال نظر وزارت تعاون در انتخابات تعاونی ها و شرایط کاندیدای هیأت مدیره و بازرسین تعاونی را ایجاد می نماید

۴- همان گونه که مستحضرید هدف از تصویب آیین نامه های اجرایی، تسهیل اجرا و تشریح مواد قانونی بوده که مستلزم پیش بینی آن در ماده قانونی مربوطه می باشد ولی متاسفانه بسیاری از مواد آیین نامه مورد اعتراض (از جمله مواد ۳۲ تا ۳۵ تحت عنوان حمایت از تعاونیها) مجوز صدور آیین نامه را نداشته و احکام آمره جدیدی را وضع نموده که سبب دخالت وزارت تعاون در امور اجرایی شرکت ها، اتحادیه ها و اتاق های تعاون گردیده است

با عنایت به مراتب فوق و از آنجا که تصویب نامه موضوع شکایت به لحاظ وضع قواعد و ضوابط آمره مغایر با نص صریح قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ و برنامه پنجم توسعه می باشد، لذا درخواست صدور دستور موقت، طرح موضوع در هیأت عمومی و ابطال مواد مشروحه فوق از تصویب نامه مذکور مورد استدعاست

"

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۹۸-۲۷۲۷-۳ مورخ ۲۹؍۷؍۱۳۹۸ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:

"احتراما در ارتباط با پرونده شماره بایگانی ۹۸۱۸۵۵ مطروحه در هیأت عمومی، پیرو اخطار رفع نقص صادره در خصوص اعلام مواد آیین نامه موضوع شکایت بدین وسیله مواد مورد نظر از آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون به شرح ذیل: بند (ش) ماده ۱- بند ۳ مواد ۳۶ و ۳۸–ماده ۴۰ اعلام و ایفاد می گردد

"

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است

"ماده ۴۰- اشخاص موضوع ماده ۳۸ قانون باید دارای اطلاعات یا تجربه لازم برای تصدی سمت های مربوط باشند، نوع و میزان اطلاعات و تجربه و سطح تحصیلات و مهارت با توجه به نوع، موضوع و مقیاس فعالیت تعاونی مطابق آیین نامه ای است که به پیشنهاد وزارت به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی می رسد

"

درپاسخ به شکایت مذکور رئیس امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۴۵۰۹؍۴۱۳۰۳-۱۸؍۲؍۱۳۹۹ توضیح داده است که:

"۱- به موجب ماده ۶۵ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۷۰ مجلس شورای اسلامی: به منظور اعمال نظارت دولت در اجرای قوانین ومقررات مربوط به بخش تعاونی و حمایت و پشتیبانی از این بخش، وزارت تعاون تشکیل می گردد در ماده ۶۶ این قانون نیز وظایف و اختیارات وسیعی برای این وزارتخانه برشمرده شده که از جمله می توان به اجرای آن قسمت از قانون و مقررات در رابطه با بخش تعاونی که مربوط به دولت می شود و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بخش تعاونی تهیه لوایح قانونی و آیین نامه های این قانون و اساسنامه ها و آیین نامه های تعاونی ها مطابق این قانون ، جلوگیری از فعالیت اشخاص حقیقی یا حقوقی که به هر نحو از نام یا عنوان تعاونی سوء استفاده می کنند و صدور مجوز موضوع بند ۴ ماده ۵۱ ، (که در خصوص تشکیل و ثبت شرکت ها و اتحادیه های تعاونی است) اشاره نمود

بنابراین از نگاه قانونگذار، نظارت گسترده و همه جانبه ای از سوی وزارت تعاون بر فعالیت های شرکت های تعاونی و اتحادیه های تعاونی و همچنین اتاق تعاون، پیش بینی شده است

بر این اساس ادعای مطروحه از سوی شاکی مبنی بر عدم اختیارات وزارت تعاون در تدوین واصلاح آیین نامه اجرایی مربوط به بخش تعاون، فاقد وجاهت قانونی و بدون توجه به اختیارات و صلاحیت هایی است که بدان اشاره گردید

۲- وکیل شاکی با استناد به بند (ج) ماده ۱۲۴ قانون برنامه پنجم توسعه، مدعی مداخله دولت در امور اجراییو مدیریتی تعاونی ها) شده و بر این اساس خواستار ابطال موادی از آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران شده است در حالی که اولا: در ذیل بند (ج) ماده ۱۲۴ قانون برنامه پنجم توسعه به صراحت چنین تاکید شده است: مفاد این بند نافی وظایف قانونی نظارتی وزارت تعاون نیست

بنابراین از نظر قانونگذار، وظایف نظارتی وزارت تعاون در خصوص فعالیت های بخش تعاونی کشور همچنان پابرجاست

ثانیا: آنچه در بندهای چهارگانه دادخواست ارائه شده مورد اعتراض و ایراد وکیل شاکی واقع شده، تماما در راستای وظایف قانونی و نظارتی وزارت تعاون بوده و هیچ کدام از آنها نمی تواند مصداق تصدی گری دولت به امور بخش تعاونی به شمار رود

۳- در بخش دیگری از دادخواست به بند (ش) ماده ۱ که در باب تعریف اصطلاحات آیین نامه است اعتراض شده و با این ادعا که در آیین نامه اجرایی سال ۱۳۷۱ به چنین موضوعی تصریح نشده است ( لزوم تاییدیه وزارت تعاون در خصوص مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکت ها به ثبت برسد) اقدام هیأت وزیران را قانونگذاری جدید تلقی نموده است

این در حالی است که هیأت وزیران به اعتبار همان اختیار و صلاحیتی که برای وضع آیین نامه داشته است مواد ۶۵ و ۶۷ قانون بخش تعاونی مصوب ۱۳۷۱ بالطبع اختیار اصلاح آیین نامه مصوب خود و عندالاقتضاء کاستن و یا افزودن مواردی به آن را داشته و دارد

همچنین بند ۳ مواد ۳۶ و ۳۸ آیین نامه که صدور تایید نامه برای ثبت تصمیمات تعاونی ها در مرجع ثبت شرکت را پیش بینی نموده نیز کاملا در جهت وظایف قانونی و نظارتی وزارت تعاون بوده و به هیچ وجه نمی تواند مصداق تصدی دولت به امور بخش تعاونی به شمار رود

نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه مصوبه مورد شکایت هیچ گونه مغایرتی با قوانین موضوعه نداشته و هیأت وزیران در تصویب و اصلاح بعدی آن کاملا بر اساس اختیارات و صلاحیت های مندرج در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۷۰ اقدام نموده است

لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست

"

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۹۰۶-۷؍۸؍۱۳۹۹ بند (ش) ماده ۱ و بند ۳ مواد ۳۶ و ۳۸ اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون مصوب ۱۸؍۱؍۱۳۹۲ را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد

رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت

رسیدگی به ماده ۴۰ اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۸؍۱؍۱۳۹۲ در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲؍۱۲؍۱۳۹۹ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

بر مبنای حکم مقرر در بند (ج) ماده ۲۴قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایرانمصوب سال ۱۳۸۹ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی عهده دار وظایف حاکمیتی در بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران است و می تواند نسبت به اعمال وظایف قانونی نظارتی در این بخش اقدام نماید

با توجه به اختیارات فوق برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در رابطه با بخش تعاون و با عنایت به اینکه بر اساس بند ۱ ماده ۳۸قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایرانمصوب ۱۳؍۶؍۱۳۷۰، هیأت مدیره ومدیرعامل و بازرسان شرکت های تعاونی علاوه بر داشتن شرایط عضو باید واجد اطلاعات یا تجربه برایانجام وظایف متناسب با آن تعاونی باشند، لذا حکم مقرر در ماده ۴۰آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایراناصلاحی ۱۸؍۱؍۱۳۹۲ که بر مبنای جواز حاصل از ماده ۶۷ قانون مزبور به تصویب هیأت وزیران رسیده و تعیین نوع و میزان اطلاعات و تجربه و سطح تحصیلات و مهارت اشخاص موضوع ماده ۳۸قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایرانرا بر مبنای مفاد آیین نامه ای اعلام کرده است که به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی می رسد، بر مبنای قوانین و مقررات حاکم در زمان تصویب وضع شده و خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و بنابراین ابطال نشد

احمد درزی رامندی

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 14137