رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۱۴۴ ،کلاسه پرونده: ۹۳/۴۴۴)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال بخشنامه های شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ و بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	انجمن صنفی کارفرمایان کارخانجات تولید آجر ماشینی استان تهران با وکالت آقایان سیدمحمود و سیدحسین علیزاده طباطبایی
موضوع	عدم ابطال بخشنامه های شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ و بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت
کلاسه پرونده	۹۳/۴۴۴
تاریخ رأی	سه شنبه ۲۶ ارديبهشت ۱۳۹۶
شماره دادنامه	۱۴۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: انجمن صنفی کارفرمایان کارخانجات تولید آجر ماشینی استان تهران با وکالت آقایان سیدمحمود و سیدحسین علیزاده طباطبایی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه های شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ و بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: آقایان سیدمحمود و سیدحسین علیزاده طباطبایی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه های شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ و بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت دایر بر اخذ عوارض دولتی از معادن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" با سلام و احترام به استحضار می رساند:

۱- معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت معدن و تجارت طی نامه های شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ و ۲۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ مستند به بخشنامه های شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ و ۲۱۲۶۸۲/۶۰-۲۸/۱۰/۱۳۹۰ و ۳۴۷۳۱۷/۶۰-۹/۱۲/۱۳۹۰ به روسای سازمان صنعت، معدن و تجارت استانها

ابلاغ نموده که نسبت به دریافت حقوق دولتی معادن اقدام نمایند و سازمان مربوطه طی نامه های متعدد درخواست واریز حقوق دولتی معادن خاک رس مستقر در اراضی خصوصی مالکان معادن را نموده اند

۲- با عنایت به تبصره ۳ ماده ۶ قانون اصلاح قانون معادن مصوب ۲۲/۸/۱۳۹۰ که مقرر می دارد دارندگان پروانه اکتشاف به استثنا مالک یا مالکان شخصی در ملک خود ، موظفند ، مبلغی به دولت پرداخت نمایند ، که صراحتا مالکان شخصی را از پرداخت عوارض دولتی مستثنا نموده و نظر به نظریه حضرت امام خمینی، نظریه ۸۴۴۴-۲۸/۳/۱۳۶۶ شورای نگهبان و آراء شماره ۲۰ و ۲۱- ۲۵/۱/۱۳۸۱ و ۴۴۲-۵/۱۱/۱۳۸۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ملاحظه می فرمایند اخذ هر گونه وجه از اشخاص در قبال برداشتن شن و ماسه و خاک رس از اراضی و املاک خصوصی فاقد وجاهت شرعی و قانونی است

۳- صدور مجوز تاسیس کارخانجات آجر ماشینی منوط به مالکیت اراضی جهت برداشت خاک رس و شن و ماسه بوده و به همین دلیل مالکین در ابتدای تاسیس اقدام به خرید ملک جهت برداشت مواد اولیه نموده اند و با توجه به اینکه توقف برداشت موجب تعطیلی کارخانجات مزبور می گردد، لذا درخواست رسیدگی و ابطال تصمیم مقامات دولتی در مورد دریافت حقوق دولتی از معادن خاک رس و شن و ماسه مستقر در اراضی خصوصی مالکان و استرداد وجوه دریافت شده و دستور موقت مبنی بر توقف اقدامات وزارت صنعت، معدن و تجارت و سایر مراجع دولتی نسبت به دریافت وجه از کارخانجات مزبور تا زمان رسیدگی و صدور حکم مورد استدعاست

"

متن بخشنامه های مورد اعتراض به قرار زیر است

" متن بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱:

روسای محترم سازمان صنعت، معدن و تجارت استانها

موضوع: تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس

با سلام:

پیرو بخشنامه های شماره ۲۱۲۶۸۲/۶۰-۲۸/۱۰/۱۳۹۰ و شماره ۲۴۷۳۱۷/۶۰-۹/۱۲/۱۳۹۰ مقتضی است نسبت به تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس تا پایان تیر ماه ۱۳۹۱ ضمن محاسبه، دریافت و واریز حقوق دولتی به صورت علی الحساب به حساب خزانه طبق شرایط اعلام شده و با رعایت سایر ضوابط و مقررات اقدام گردد

در ضمن گزارش عملکرد مجوزهایی که تا پایان فروردین ماه سال جاری تمدید شده بودند را ارسال و در صورت عدم ارائه گزارش از طرف دارنده مجوز از تمدید آن خودداری شود

- معاون امور معادن و صنایع معدنی

متن بخشنامه شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱

" روسای محترم سازمان صنعت، معدن و تجارت استانها

موضوع: تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس

با سلام:

پیرو بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ مقتضی است با رعایت ضوابط و مقررات، نسبت به تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۱ و محاسبه، دریافت و واریز حقوق دولتی به صورت علی الحساب به حساب خزانه طبق شرایط اعلام شده اقدام گردد

در ضمن گزارش عملکرد مجوزهای تمدید شده تا پایان تیر ماه سال جاری به این معاونت ارسال و در صورت عدم ارائه گزارش از طرف دارنده مجوز از تمدید آن خودداری شود

- معاون امور معادن و صنایع معدنی"

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۸۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه مورخ ۲۶/۹/۱۳۹۳ اعلام کرده است که:

" پیرو اخطار رفع نقص دادخواست شماره به استحضار می رساند:

۱- بخشنامه هایی که ابطال آن از دیوان عدالت اداری مورد استدعاست عبارتند از بخشنامه شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ صادره از معاون امور معادن و صنایع معدنی و بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ صادره از

معاون امور معادن و صنایع معدنی دایر بر اخذ عوارض دولتی از معادن که صراحتا با تبصره ۳ ماده ۶ قانون اصلاح قانون معادن مصوب ۲۲/۸/۱۳۹۰ که مقرر می دارد دارندگان پروانه اکتشاف به استثنای مالک یا مالکان شخصی در ملک خود موظف به پرداخت حقوق دولتی هستند مغایر می باشد و در این بخشنامه ها مالکیتی در ملک شخصی خود از پرداخت عوارض معاف نشده اند

۲- دلایل خلاف شرع بودن دریافت عوارض از مالکین نظریه شماره ۸۴۴۴ -۲۸/۳/۱۳۶۶ و فتوای حضرت امام خمینی قدس سره که خاک زمین را تابع خود زمین دانسته اند می باشد

"

در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور معاونت و مدیرکل اداره حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۲۳۹۳۱۵/۶۰-۱۸/۱۱/۱۳۹۳ توضیح داده است که:

" مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: دعوی انجمن صنفی کارفرمایان کارخانجات تولید آجر ماشینی استان تهران (پروند شماره ۹۳/۴۴۴)

سلام علیکم

احتراما، بازگشت به ابلاغیه شماره ۹۰۰۰۹۷۹۴۹-۲۹/۹/۱۳۹۳، صادره در پرونده یاد شده در بالا، در ارتباط با شکایت انجمن صنفی کارفرمایان کارخانجات تولید آجر ماشینی استان تهران به خواسته ابطال تصمیم مقامات دولتی مبنی بر اخذ عوارض از معادن خاک رس، شن و ماسه مستقر در اراضی خصوصی مالکان

در جهت دفاع از تصمیمات و اقدامات وزارت متبوع، نکاتی به شرح ذیل، به حضورتان تقدیم می گردد:

الف- در بحث حقوق دولتی (در قانون معادن)، اصل بر ساری بودن احکام آن و استثنا صرفا در حدود مواردی است که قانونگذار آشکارا در متن آن گنجانده باشد، از این روی، حکم ماده (۱۴) قانون معادن و اصلاحات آن مصوب ۱۳۹۰، به عنوان اصل، اخذ حقوق دولتی از دارندگان پروانه بهره برداری را تکلیف نموده و چنانچه استثنایی بر این حکم وارد آمده باشد، بایست منشاء قانونی و حکمی داشته و در صورت وجود نیز، گسترده نمودن دامنه چنین حکمی

جایز نمی باشد

در این خصوص، نظر آن مرجع را به قسمت بازپسین حکم جاری در تبصره (۲) ماده (۲۲) قانون معادن و اصلاحات آن معطوف می نماید، برابر با حکم پیش گفته: مالکین املاک، که معادن در اراضی متعلق به آنان جای گرفته باشد، در صورت (دارا بودن صلاحیتهای لازم) و صدور مجوزهای معدنی به نام آنها، تنها در موضوع ذخایر سنگ ساختمانی و سنگهای تزیینی و نما، واقع در عمق عرفی، از پرداخت حقوق دولتی معاف گردیده و در هیچ کجای قانون معادن و اصلاحات آن استثناء دیگری منظور نگردیده است

اساسا اخذ حقوق دولتی، در هر وضعیتی، به فراخور موقعیت معدن (به عنوان انفال) مد نظر قانونگذار قرار گرفته، چه آن که توسعه بخش معدن و صنایع معدنی کشور، ایجاد زیرساخت، افزایش رفاه و توسعه شهرستان با اولویت بخشی که معدن در آن واقع شده (با تامین اعتبار استان مربوط) و همچنین تامین بخشی از بودجه هزینه های جاری کشور، تکالیفی است که برگرفته از تبصره های (۴) و (۵) ماده (۱۴) قانون معادن و اصلاحات آن، در گرو اخذ حقوق دولتی است

توسعه دامنه معافیتها (از پرداخت حقوق دولتی) قطعا آثار و تبعات منفی بسیاری را بر حوزه های پیش گفته خواهد گذارد و با اصل ۴۵ قانون اساسی نیز که معادن را در دسته انفال تلقی می نماید همسویی نخواهد داشت

ب- قسمت بازپسین حکم ماده (۹) قانون معادن و اصلاحات آن در تعریف پروانه بهره برداری آورده است: سندی رسمی، لازم الاجراء قابل معامله، تمدید و توثیق است که متضمن حق انتفاع دارنده پروانه از ذخیره معدنی مندرج در پروانه و نیز در بردارنده تعهدات وی در اجرای مفاد آن می باشد ، پرداخت حقوق دولتی یکی از تعهدات دارندگان پروانه بهره برداری است، چه آن که تبصره (۱) ماده (۳۸) آیین نامه اجرایی همان قانون نیز بر این موضوع تاکید داشته است

به واقع از شرایط اساسی صدور پروانه بهره برداری ارائه تضمین پرداخت حقوق دولتی از سوی متقاضی است، تضمینی که در بند (ب) ماده ۴۳) آیین نامه اجرایی قانون معادن مصوب ۱۳۹۲ از شرایط لازم برای صدور پروانه قلمداد شده است

ج- افزون بر آنچه که گذشت، هرگونه نقل و انتقال پروانه بهره برداری، برآمده از ماده (۴۷) آیین نامه موصوف،

منوط به ارائه مفاصا حساب حقوق دولتی گردیده، ضمانت اجرای حکم پیش گفته نیز در ماده (۵۵) آیین نامه مذکور درج و مستند به ردیف (۵) آن: عدم پرداخت حقوق دولتی در مهلت مقرر موجب اخذ خسارت، جریمه و یا سلب صلاحیت دارندگان مجوزهای اکتشاف، بهره برداری و اجازه برداشت خواهد شد

ماده (۲۰) قانون معادن و اصلاحات آن نیز به روشنی سلب صلاحیت بهره بردار را در صورت عدم انجام تعهدات ( همچون عدم پرداخت حقوق دولتی)، از تکالیف وزارت متبوع قرار داده است

د- دادنامه صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (شماره ۲۰، ۲۱-۲۵/۱/۱۳۸۱) در برگیرنده ابطال بخشنامه شماره ۳۳/۲/۲۱۶۹۸-۱۱/۱۰/۱۳۷۲ معاون هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور بوده و بایست توجه داشت که موضوع معافیت از حقوق دولتی صرفا در حدود احکام مندرج در قانون معادن و آیین نامه اجرایی آن قابل بررسی است

ماده (۴) قانون معادن و اصلاحات آن آشکارا سیاستگذاری اجرایی و هماهنگی در مورد طبقات مواد معدنی با رعایت قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهار (۴۴) قانون اساسی و در چهارچوب این قانون به جز موارد مربوط به وزارتخانه های نفت و نیرو و سازمان انرژی اتمی ایران، در حیطه وظایف وزارت صنعت، معدن و تجارت دانسته، بر همین اساس، برآمده از مفهوم و منطوق ماده پیش گفته و از آنجا که شن و ماسه بر مبنای بند الف ماده (۳) قانون معادن و اصلاحات آن در ردیف مواد معدنی طبقه اول به شمار آمده اند از شروع اقدامات (اکتشاف) نیازمند صدور جواز برابر با حکم ماده (۶) همان قانون از سوی این وزارتخانه می باشند جوازی که برای دارنده آن تعهداتی ایجاد و ایجاب می نماید، آنچه که در اجرای تکالیف از سوی وزارت متبوع نیازمند پاسداری است: پای بند بر چارچوب ترسیمی از سوی قانونگذار بوده و هرگونه توسعه و یا تحدید حدود (بدون جواز) احکام مربوطه، خدشه ای است بر اراده قانونگذار به هر روی، با مناط توجه قرار دادن حکم ماده (۳) قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب درامور

مدنی مصوب ۱۳۷۹، در روند اقدامات مربوط به برداشت مواد معدنی و پرداخت حقوق دولتی در حال حاضر خلاء حکمی وجود نداشته و قانونگذار آشکارا آنچه را که اراده نموده انشاء داشته است

در چنین فضایی می بایست امور بر راه و روال قانونمند خود جریان یافته و گذر از دستور قانون به بهانه بهره برداری از سایر دستاویزهای یاد شده در ماده موصوف جایگاه حقوقی نخواهد داشت، از این روی، چنانچه بدون اخذ مجوزهای لازم از وزارت متبوع، هر شخص حقیقی و یا حقوقی اقدام به حفاریهای اکتشافی، استخراج، برداشت و بهره برداری بنماید (حتی در ملک خود)، برآمده از حکم ماده (۱۹) قانون معادن و اصلاحات آن، شخص، متصرف در اموال عمومی و دولتی شناخته خواهد شد و در صورتی که دارای مجوزهای لازم باشد، اما نسبت به پرداخت حقوق دولتی بر مبنای احکام مربوطه اقدامات لازم را به انجام نرساند، مفاد ماده (۵۵) آیین نامه اجرایی قانون معادن سازی خواهد گشت

در پایان بنابر آنچه که نگاشته شد و گذشت، با نگاه به احکام جاری در قانون معادن و آیین نامه اجرایی آن در ارتباط با لزوم اخذ حقوق دولتی از دارندگان مجوزهای معدنی، تقاضای رسیدگی شایسته و در دعوی مطروحه را دارد

ضمنا جناب آقای عبدالجواد زلفی گل به عنوان نماینده این اداره کل، جهت ثبت لایحه و انجام اقدامات لازم به حضور معرفی می گردند

"

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت موضوع بخشنامه های شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ و بخشنامه شماره ۳۷۶۳۱/۶۰-۲/۲/۱۳۹۱ معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت نفت، معدن و تجارت با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۳۴۸/۱۰۲/۹۵-۶/۲/۱۳۹۵ اعلام کرده است که:

" ظاهرا بخشنامه شامل موارد مربوط به املاک اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله موقوفات در حدی که در قانون آمده نمی گردد، در صورتی که خلاف آن توسط مجری عمل می گردد ذیحق می تواند از طریق مراجع قانونی صالحه

اقدام نماید

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۶/۲/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

الف- قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۳۴۸/۱۰۲/۹۵-۶/۲/۱۳۹۵ اعلام کرده است که موضوع بخشنامه شماره ۱۱۸۲۴۷/۶۰-۱/۵/۱۳۹۱ و بخشنامه ۳۷۶۳۱/۶۰-۳/۳/۱۳۹۱ معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت در جلسه مورخ ۱/۲/۱۳۹۵ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می گردد

ظاهر بخشنامه شامل موارد مربوط به املاک اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله موقوفات در حدی که در قانون آمده نمی گردد، در صورتی که خلاف آن توسط مجری عمل می گردد ذیحق می تواند از طریق مراجع قانونی صالحه اقدام نمایند نظر به اینکه مطابق تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی لازم الاتباع است، بنابراین در اجرای احکام قانونی مذکور و با لحاظ نظریه پیش گفته فقهای شورای نگهبان از بعد ادعای مغایرت بخشنامه های مورد اعتراض با شرع اسلام قابل ابطال تشخیص نشد

ب- نظر به اینکه به موجب تبصره ۳ ماده ۶ قانون اصلاح قانون معادن مصوب سال ۱۳۹۰ صرفا دارندگان پروانه اکتشاف به استثناء مالک یا مالکان شخصی یا موقوفات از پرداخت حقوق دولتی استثناء شده اند و مطابق ماده ۱۴ قانون یاد شده مطلق دارندگان پروانه بهره برداری فارغ از اینکه مالک شخصی در ملک خود

یا موقوفات باشد موظف به پرداخت درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه به نرخ روز با رعایت سایر شرایط مقرر در این ماده به عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت شده اند، بنابراین بخشنامه های مورد شکایت مبنی بر الزام پرداخت حقوق دولتی از سوی دارندگان مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس با تبصره ۳ ماده ۶ قانون اصلاح قانون معادن مصوب سال ۱۳۹۰ مغایرت ندارد و با توجه به ماده ۱۴ قانون یاد شده خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب نمی باشد و قابل ابطال تشخیص نشد

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 9417