رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۱۴۵۷ ،کلاسه پرونده: ۹۹۰۰۳۴۳)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره "ابطال بند ۱ و ۲ نامه شماره ۶۳۰؍۶۵۵؍۹۰۱۲-۱۷؍۱۱؍۱۳۹۸ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شهرداری"

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	خانم فاطمه بخشی
موضوع	"ابطال بند ۱ و ۲ نامه شماره ۶۳۰؍۶۵۵؍۹۰۱۲-۱۷؍۱۱؍۱۳۹۸ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شهرداری"
کلاسه پرونده	۹۹۰۰۳۴۳
تاریخ رأی	يکشنبه ۱۹ بهمن ۱۳۹۹
شماره دادنامه	۱۴۵۷

شماره دادنامه : ۱۴۵۷ تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۱۰/۲۳

شماره پرونده: ۹۹۰۰۳۴۳

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم فاطمه بخشی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱ و ۲ نامه شماره ۶۳۰؍۶۵۵؍۹۰۱۲-۱۷؍۱۱؍۱۳۹۸ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شهرداری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستیابطال بند ۱ و ۲ نامه شماره ۶۳۰؍۶۵۵؍۹۰۱۲-۱۷؍۱۱؍۱۳۹۸ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شهرداریرا خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"احتراما همان گونه که استحضار دارند، آراء قطعی صادره از سوی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری لازم الاجرا بوده و ریاست گرانقدر و قضات دیوان عدالت اداری همواره در نشستهای متعدد بر لزوم اجرای فوری آراء قطعی کمیسیون های ماده صد تاکید نموده و مکررا از عدم اجرای آراء یا تاخیر در اجرای آنها انتقاد نموده اند و این در حالی است که متاسفانه معاونت قضایی رئیس کل دادگستری و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی به موجب بند ۱ و ۲ نامه شماره ۶۳۰؍۶۵۵؍۹۰۱۲-۷؍۱۱؍۱۳۹۸ به شهرداری اراک اجازه دادهپرونده هایی را که تا پایان سال ۱۳۹۵ منتهی به صدور رأی قطعی از سوی کمیسیون مبنی بر تخریب یا انسداد گردیده مجددا به کمیسیون ارسال تا برخلاف تصمیم سابق نسبت به تعیین جریمه اقدام نمایند که این تصمیم بدون هیچ تردید بنا به جهات متعدد به شرح ذیل مغایر با موازین قانونی وخارج از حدود اختیارات مقام یاد شده می باشد

زیرا اولا: بر اساس قاعده فراغ از دادرسی، دادرس پس از صدور رأی و اتخاذ تصمیم نمی تواند جز در موارد مصرح قانونی تصمیم خویش را تغییر دهد همچنان که به موجب ماده ۸ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی، هیچ مقام رسمی یا سازمان یا اداره دولتی نمی تواند حکم دادگاه را تغییر دهد و یا از اجرای آن جلوگیری کند مگر دادگاهی که حکم صادر نموده و یا مرجع بالاتر آن هم در مواردی که قانون معین نموده باشد

ثانیا: نامه مقام یاد شده تالی فاسد داشته زیرا در بسیاری از موارد که تا پایان سال ۱۳۹۵ رأی قطعی از سوی کمیسیون ماده صد به تخریب یا انسداد صادر شده به دنبال طرح شکایت در شعب دیوان و صدور دستور توقیف عملیات اجرایی رأی به جهت دستور توقیف عملیات اجرایی اجرا نشده و در این گونه موارد هرچند شعبه دیوان علیرغم صدور دستور موقت در نهایت رأی به رد شکایت و نتیجتا تایید رأی کمیسیون صادر کرده لیکن با توجه به عدم اجرای رأی به جهت صدور دستور موقت ممکن است پرونده تخلف ساختمانی مشمول مفاد مصوبه قرار گرفته و در این گونه موارد هر چند شعبه دیوان در نهایت رأی به رد شکایت و در نتیجه تایید رأی کمیسیون صادر نموده ولی با توجه به اینکه رأی کمیسیون به هر حال اجرا نشده (به واسطه دستور موقت صادره از سوی شعبه) شمول مصوبه مورد شکایت موجب تجری متخلف ساختمانی خواهد گردید، بنابراین در بسیاری از موارد شعب دیوان آراء قطعی صادره تا پایان سال ۱۳۹۵ را تأیید نموده و به لسان دیگر شکایت اشخاص را مردود دانسته و این منطقی نیست که معاونت رئیس کل دادگستری برخلاف آراء قطعیت یافته که مورد تایید شعب دیوان عدالت اداری نیز قرار گرفته اظهار نظر نموده و این قبیل پرونده ها را قابل طرح مجدد در کمیسیون اعلام نماید

ثالثا: صرف استحکام بنا موجبی برای ابقاء تخلف محسوب نمی شود و علاوه بر اصول فنی، ضوابط شهرسازی وبهداشتی نیز می بایست مراعات گردد، بنابراین استدلال مقام یاد شده در بند نخست نامه مخدوش به نظر می رسد

رابعا: شهرداری مطابق حکم مقرر در تبصره یک ماده صد قانون شهرداری مکلف به اجرای آراء قطعی کمیسیون ماده صد بوده و برخلاف مصوبه مورد شکایت قانونگذار به شهرداری اجازه عدم اجرای رأی قطعی و طرح مجدد موضوع واجد اعتبار امر قضاوت شده را نداده است

خامسا: در هیچ یک از قوانین برای معاونت قضایی دادگستری اختیار مداخله در پرونده های تخلفات ساختمانی که برای رسیدگی به آنها مرجع خاص ( کمیسیون موضوع ماده صد قانون شهرداری) تعیین گردیده و از سوی کمیسیون مذکور مورد رسیدگی قطعی قرار گرفته پیش بینی نگردیده است

سادسا: تصمیم مورد شکایت مغایر با قاعده اعتبار امر قضاوت شده نیز می باشد

سابعا: استدلال مقام یاد شده در بند دوم نامه مورد شکایت نیز مخدوش می باشد زیرا در موارد صدور رأی به اعاده تجاری در منطقه غیرتجاری کسر پارکینگ صرفا یکی از علل تصمیم به اعاده بوده و نه علت تامه آن و با توجه به تبصره یک الحاقی به ماده ۵۵ قانون شهرداری احداث تجاری در منطقه پروانه ساختمانی بر اساس تبصره یک ماده صد قانون شهرداری می باشد همچنان که حسب نظریه مشورتی شماره ۷؍۷۵۰۴-۲۹؍۹؍۱۳۸۵ اداره حقوقی قوه قضاییه، کمیسیون ماده صد در موارد احداث تجاری در منطقه غیرتجاری با توجه به مقررات تبصره یک ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری فقط می تواند دستور تعطیل محل و اعاده آن را به وضع قبل مندرج در پروانه ساختمانی صادر نماید و حق اخذ جریمه با بقای تغییر کاربری راندارد همچنان که اداره حقوقی قوه قضاییه قبل تر از آن در همین راستا به موجب نظریات شماره ۲۶۷؍۷-۱۳؍۱؍۱۳۷۷، ۶۴۴۹؍۷-۱۳؍۸؍۱۳۸۲ و ۹۰۴۳؍۷-۲۹؍۱۰؍۱۳۸۲ تغییر کاربری از مسکونی به تجاری را صرفا موجب تعطیل و اعاده به وضع سابق دانسته نه اخذ جریمه زیرا تعیین جریمه در مورد مستحدثات تجاری صرفا در صورت انطباق موضوع با مقررات مذکور در تبصره های ۳ یا ۴ ماده صد امکان خواهد داشت

ثامنا: در بسیاری از موارد تخلفات ساختمانی تجاری در فضای حیاط احداث می گردد و در این خصوص شایسته ذکر است در تبصره ۶ بند ۳-۲-۵ ضوابط طرح تفصیلی اراک تصریح شده تجاوز بهفضای باز خلاف اصول شهرسازی محسوب می گردد و رفع آن فقط از طریق قلع بنا ممکن است و مشمول پرداخت جریمه در کمیسیون ماده ۱۰۰ نمی شود بنابراین از آنجا که مقررات طرح تفصیلی در انطباق با چارچوب مصوبات شورای عالی شهرسازی تدوین و تصویب گردیده و به موجب حکم مقرر در ماده ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، شهرداری ها مکلف به رعایت مصوبات مرجع یاد شده می باشند و مطابق مصوبه یاد شده رفع تجاوز نسبت به فضای باز صرفا از طریق قلع بنا امکان دارد، تصمیم مقام یاد شده منطبق با مقررات طرح تفصیلی و در نهایت ماده ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری به نظر نمی رسد

تاسعا: احداث تجاری منوط به اخذ پروانه از شهرداری با رعایت مقررات و ضوابط طرح تفصیلی است و تغییر کاربری غیر تجاری به تجاری مستلزم تصویب تغییر کاربری از سوی کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری می باشد و مقام یاد شده اختیار مداخله در این امر را نداشته است

عاشرا: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رأی وحدت رویه شماره ۴۲-۶؍۲؍۱۳۸۸ مضبوط در پرونده کلاسه ۸۸؍۴۱ تأمین پارکینگ را ضروری و حذف آن را تنها در موارد استثنایی ممکن دانسته و بدین ترتیب مفاد بند دوم نامه مورد شکایت از این حیث نیز مخدوش به نظر می رسد

حادی عشر: پایان سال ۱۳۹۵ که در نامه معترض عنه به عنوان آخرین تاریخ آراء مشمول مصوبه در نظر گرفته شده به لحاظ حقوقی و قانونی خصوصیتی نداشته وانگهی بعید نیست برخی تخلفات ساختمانی صورت گرفته در سال ۱۳۹۵ هنوز به کمیسیون گزارش و ارجاع نشده و بعدا جهت اتخاذ تصمیم به کمیسیون ارجاع گردد که در این صورت نامه معترض عنه متضمن تبعیضی ناروا و از هر حیث غیرمنطقی می باشد، اکنون با عنایت به مجموع مراتب فوق استدعای ابطال بند ۱ و ۲ نامه مورد شکایت را که نوعی بدعت خارج از ضوابط قانونی در رسیدگی به تخلفات ساختمانی محسوب می گردد از هیأت عمومی دیوان به لحاظ مغایرت باموازین قانونی و خروج از حدود اختیارات قانونی می نماید

"

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است

"جناب آقای شفیعی

شهردار محترم اراک

بازگشت به نامه شماره ۲۶۸۸۰-۲۸؍۵؍۱۳۹۸ مبنی بر تعیین تکلیف آراء اجرا نشده قلع و قمع بنا صادره از کمیسیون های بدوی و تجدیدنظر ماده ۱۰۰ موضوع در جلسه هم اندیشی مورخ ۷؍۷؍۱۳۹۸ به ریاست رئیس کل دادگستری استان و با شرکت اعضای حاضر در جلسه از جمله دادستان مرکز استان، قضات عضو کمیسیون های ماده صد، معاونت عمرانی استاندار، مدیرکل دفتر فنی استانداری، جنابعالی و شهرداران مناطق مورد بحث و بررسی واقع و نظریات حاضرین در ابعاد مختلف موضوع مطرح شد

النهایه با توجه به مباحث مطرح شده در جلسه و جوانب امر نظریه مشورتی دادگستری کل استان مرکزی به شرح بندهای سه گانه ذیل ایفاد می گردد

-معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی

۱- در مواردی که تا پایان سال ۱۳۹۵ آراء کمیسیون های ماده ۱۰۰ مبنی بر قلع و قمع بنا قطعیت یافته تاکنون اجرا نشده باشند و مالک با طرح تقویت سازه اقدام نموده و سازمان نظام مهندسی، استحکام و رعایت مقررات ملی ساختمان را مورد تأیید قرارداده و مالک فاقد معارض یا شاکی خصوصی بوده و تخلف ساختمانی منجر به افزایش طبقات ساختمان در ارتفاع نگردیده باشد شهرداری می تواند مجددا پرونده را جهت رسیدگی و صدور رأی مقتضی به کمیسیون بدوی ماده ۱۰۰ بدوی ارسال کند

کمیسیون به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می کند؛

۲- در مواردی که آراء قطعی کمیسیون های ماده ۱۰۰ که تا پایان سال ۱۳۹۵ قطعیت یافته متضمن انسداد املاک تجاری به لحاظ کسر پارکینگ می باشد و مالک فاقد معارض یا شاکی خصوصی است در صورت تامین پارکینگ و جلب نظر موافق شهرداری (با واریز مبلغ مقرر به حساب مربوط به احداث پارکینگ در سطح شهر) و در صورتی که با تایید سازمان نظام مهندسی یا کارشناس رسمی احداث بنای تجاری مغایر با مقررات ملی ساختمان نباشد شهرداری می تواند مجددا پرونده را جهت رسیدگی و صدور رأی مقتضی به کمیسیون بدوی ماده ۱۰۰ بدوی ارسال نماید

کمیسیون به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می کند

"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی به موجب لایحه شماره ۶۳۰؍۳۵۵؍۹۰۱۲-۲۳؍۴؍۱۳۹۹ توضیح داده است که:

"اولا: با توجه به مقررات مواد ۸۰، ۸۱ و ۸۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تابع تشریفات و شرایط شکلی است که دادخواست تقدیمی شاکی از این حیث به جهات ذیل مواجه با نقص است:

الف- در فرضی که بندهای مورد درخواست ابطال مصوبه محسوب گردند مرجع تصویب کننده آنها در واقع دادگستری کل استان مرکزی است که دارای شخصیت حقوقی در سلسله مراتب سازمانی قوه قضاییه است و اقتضاء رسیدگی تقدیم دادخواست به طرفیت اداره یاد شده بوده در حالی که نامبرده اقدام به تقدیم دادخواست به طرفیت معاونت قضایی و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی نموده و با توجه به اینکه این معاونت دارای شخصیت حقوقی مستقل و جداگانه از دادگستری نمی باشد از این جهت دادخواست تقدیمی مواجه به ایراد است

ب- با توجه به ذیل ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبات در دیوان عدالت مستلزم ذینفعی درخواست کننده است این در حالی است که شاکی در چندین بند دادخواست مصوبات مورد درخواست ابطال را نقد و بررسی نموده اما هیچ گونه دلیلی در اثبات ذینفع بودن خود جهت ابطال ارائه نکرده و به نحوی که در بندهای بعدی این لایحه عنوان می گردد هدف از ارائه نظریات مشورتی موضوع بندهای مورد دعوا در جهت مساعدت به مالکین با جلوگیری از اجرای رأی قطعی کمیسیون های ماده ۱۰۰ مبنی بر قلع بنا یا اعاده وضع به حال سابق املاک بوده و لذا حتی در صورتی که مالک دارای رأی قطعی کمیسیون ماده صد در موارد فوق باشند منتفع از تصمیمات موضوع درخواست ابطال هستند و به عبارتی مشارالیه نه تنها متضرر از مصوباتنیست بلکه ذینفع در اجرا محسوب می شود و از این حیث نیز لازم بوده مدیر دفتر هیأت عمومی در اجرای ماده ۸۱ به نامبرده جهت ارائه دلایل بر ذینفع بودن ابطال مصوبات اخطار رفع نقص نماید و در صورت عدم ارائه دلایل قرار رد درخواست صادر شود

ثانیا: همان گونه که در ذیل نامه شماره ۶۳۰؍۶۵۵؍۹۰۱۲-۷؍۱۱؍۱۳۹۸ این معاونت به شهرداری اراک اعلام شده موارد مندرج در بندهای ۱ و ۲ جدول به عنوان نظریه مشورتی دادگستری کل استان اعلام شده و به عنوان مصوبه لازم الاجرا نبوده و شهرداری مخیر در اجرا یا عدم اجرای مصوبات کارگروه مشورتی طی بندهای یاد شده بوده است، بنابراین چون موضوع به عنوان مصوبه لازم الاجرا محسوب نمی شود موجبی هم در جهت ابطال آن وجود ندارد

ثالثا: شهرداری اراک به موجب نامه شماره ۲۶۸۸۰-۸؍۵؍۱۳۹۸ بااین عنوان که حدود ۱۳۰۰۰ رأی قطعی صادره از کمیسیون های ماده ۱۰۰ در آرشیو اجراییات شهرداری بلا اقدام مانده و در شرایط حساس فعلی اجرای هر یک از این آراء می تواند صدمات و لطمات غیرقابل جبرانی به همراه داشته باشد و با توجه به بن بست ایجاد شده در این خصوص درخواست نظریه مشورتی از دادگستری کل استان را نموده که حسب الامر رئیس کل وقت دادگستری استان موضوع در جلسه هم اندیشی با شرکت دادستان مرکز استان، قضات عضو ماده ۱۰۰ شهرداری، معاونت عمرانی استانداری، مدیرکل دفتر فنی استانداری، شهرداری کلان شهر اراک و شهرداران مناطق موضوع مورد واکاوی واقع و نظریات موافق و مخالف اخذ و در نهایت مصوبات بند ۱ و ۲ مورد پذیرش واقع و به عنوان نشریه مشورتی به شهرداری اعلام شده است با توجه به اینکه در واقع مصوبات مورد تقاضای ابطال در جهت مساعدت به مردم وحل مشکل آنها در مورد املاک موضوع تخلف در شهرداری که سالیان سال آرای آنها بلاتکلیف مانده ارائه شده و هدف از آن در شرایط حساس اقتصادی مساعدت و کمک به مردم است جای تعجب دارد که شاکی به عنوان شهروند بر چه مبنایی درخواست ابطال مصوباتی را نموده که در جهت حمایت از حقوق مردم ومساعدت به مالکین صورت گرفته است، بدیهی است اگر ایشان مالک ملکی است که مشمول بندهای ۱ و ۲ مصوبات می باشد هیچ الزامی جهت عمل به مصوبات ارشادی را نداشته و می تواند رأی قطعی ماده ۱۰۰ مبنی بر قلع و قمع بنا یا اعاده وضع به حال سابق در مورد ملک تجاری را اجرا نماید

رابعا: استنباط شاکی در بند اولا لایحه مبنی بر حاکمیت قاعده فراغ دادرس و اعتبار امر مختومه ناظر بر احکام دادگاه ها و رسیدگی در مرجع قضایی است و با توجه به اینکه کمیسیون های ماده ۱۰۰ اساسا دادگاه محسوب نمی شوند و مرجع شبه قضایی می باشند مقررات اساسی دادرسی شامل دادگاه ها از جمله اعتبار امر قضاوت شده با فراغ دادرس شامل آنها نمی گردد و در مرجع شبه قضایی هیچ منع قانونی جهت طرح یک موضوعی که یک بار رسیدگی شده با سبب مجدد در کمیسیون وجود ندارد

خامسا: همان گونه که معروض گردید دادگستری استان مرکزی در راستای درخواست ارشاد شهرداری موضوع نامه ۲۶۸۸۰-۲۸؍۵؍۱۳۹۸ به موضوع ورود و مصوبات یاد شده پس از طرح و بررسی در جلسه ارائه شده و در واقع دادگستری در جهت حل مشکلات شهرداری و شهروندان و رعایت حقوق عامه اقدام به ورود به موضوع نموده و هیچ گونه انتفاع یا ضرری در خصوص موضوع متوجه دادگستری نیست و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می تواند هر تصمیمی در راستای موازین قانونی اخذ نماید مراتب جهت استحضار ایفاد می گردد

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳؍۱۰؍۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

الف-مفاد بند اول و دوم نامه شماره ۶۳۰؍۶۵۵؍۹۰۱۲-۷؍۱۱؍۱۳۹۸ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی، متضمن قاعده الزام آور است و از مصادیق مقرراتموضوع ماده ۱۲قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریمحسوب می شود

ب-اولا: مطابق ماده ۱۰۰قانون شهرداریمصوب ۱۱؍۴؍۱۳۳۴ و اصلاحات بعدی، آراء کمیسیون های ماده ۱۰۰قانون شهرداری، بعد از قطعیت لازم الاجراست

ثانیا: آراء کمیسیون های یاد شده، جز از طریق مراجع و راه های پیش بینی شده در قانون، قابل بازبینی شکلی و ماهوی نیست و طرح مجدد آرای کمیسیون ماده صد به جز در مواردی که در قانون تجویز شده است جواز قانونی ندارد

ثالثا: موارد مذکور در مصوبه مورد اعتراض از طرق قانونی طرح مجدد پرونده در کمیسیون ماده ۱۰۰قانون شهرداری هانمی باشد، بنابراین نظر به اینکه قوانین و مقررات ناظر به ضوابط شهری و شهرسازی از جمله قواعد آمره بوده که تراضی طرفین در خصوص آن بی اثر است و رسیدگی مجدد ولو با توافق طرفین بر خلاف حکم قانونگذار است، از این رو بندهای ۱ و ۲ مصوبه مورد شکایت برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریمصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 13878