رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۱۶۰۵ - ۱۶۰۶ - ۱۶۰۷ ،مورخ: يکشنبه ۳ اسفند ۱۳۹۹)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره "ابطال بند ۶ راهبردها و بند ۲ راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ۱۱۸۴۱۶؍ت۵۰۱۹۳-۸؍۹؍۱۳۹۴ هیأت وزیران "

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	1-آقای ابوالفضل روحی جهرمی 2- سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی قشم 3- مؤسسه شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد با وکالت آقای امیررضا افشار
موضوع	"ابطال بند ۶ راهبردها و بند ۲ راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ۱۱۸۴۱۶؍ت۵۰۱۹۳-۸؍۹؍۱۳۹۴ هیأت وزیران "
کلاسه پرونده	۹۹۰۱۶۴۳-۹۹۰۰۲۵۰-۹۸۰۰۴۹۹
تاریخ رأی	يکشنبه ۳ اسفند ۱۳۹۹
شماره دادنامه	۱۶۰۵ - ۱۶۰۶ - ۱۶۰۷

شماره دادنامه : ۱۶۰۵ - ۱۶۰۶ - ۱۶۰۷ تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۱۱/۰۴

شماره پرونده:۹۹۰۱۶۴۳-۹۹۰۰۲۵۰-۹۸۰۰۴۹۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ۱-آقای ابوالفضل روحی جهرمی ۲- سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی قشم ۳- مؤسسه شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد با وکالت آقای امیررضا افشار

موضوع شکایت و خواسته:ابطالبند ۶ راهبردها و بند ۲ راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ۱۱۸۴۱۶؍ت۵۰۱۹۳-۸؍۹؍۱۳۹۴ هیأت وزیران

گردش کار: ۱- شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطالبند ۶ راهبردها و بند ۲ راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ۱۱۸۴۱۶؍ت۵۰۱۹۳-۸؍۹؍۱۳۹۴ هیأت وزیرانرا خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

"۱- مطابق مدلول مواد ۱، ۴ و ۱۴ از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران و با تمسک به اهدافی که تحقق آنان ایجاد این مناطق را توجیه می کند برای هیأت وزیران مسئولیت هایی را ایجاد و تعیین نموده و مبادلات بازرگانی آن مناطق را با خارج نمودن از شمول مقررات صادرات و واردات (مقرراتی که در سرزمین اصلی به وسیله گمرک ایران اعمال می گردد) مستثنی نموده و این مبادلات و تشریفات گمرکی مربوط به محدوده هر منطقه را مجزا از سرزمین اصلی دانسته و متعاقب این قانون با تفویض اختیارات هیأت وزیران به شورایعالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد در مورخ ۱۹؍۲؍۱۳۷۳ بهتصویب این شورا رسیده و به موجب ماده ۳ آیین نامه (ثبت گمرک) که به منظور اخذ آمار کالاهای وارده به منطقه آزاد بوده به سازمان منطقه آزاد محول گردیده

در ادامه به استناد مصوبه ۱۹؍۲؍۱۳۷۳ شورای عالی مناطق آزاد مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد به مقرراتی اطلاق می گردد که در چهارچوب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد با تصویب شورای عالی و توسط سازمان در مناطق آزاد اجرا می گردد

در این مصوبه منظور از گمرک سازمان واحدی از زیر مجموعه سازمان مناطق آزاد نامبرده شده که مجری مقررات و صادرات و واردات در هر منطقه است و این مصوبه در راستای ماده ۲۷ از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری است که برابر با قانون مذکور کار دستگاه های اجرایی وابسته به قوه مجریه اختیارات خود را به رییس هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان مناطق تفویض نموده اند

۲- برابر با مفاد ماده ۲۳۵ و ۱۱۲ و بند (الف) از آن ماده از قانون پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ماده ۶۵ از قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور که به منظور ایجاد نقش مؤثر مناطق آزاد و دست یابی به سند چشم انداز بیست ساله نظام و رشد اقتصادی مناسب- کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیتهای دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق را به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به مدیران سازمانهای مناطق آزاد واگذار و صراحتا بیان داشته که سازمانهای مناطق آزاد منحصرا بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری–صنعتی اداره می گردند بدین وصف گمرک مناطق آزاد تجاری در شمول آن و مستثنی از این قاعده نخواهد بود و مصوبه مورد اعتراض در تعارض با قوانین مورد اشاره است

۳- مطابق با مندرجات ماده ۳ قانون گمرک و سایر شقوق آن و ماده ۱۶۵ از قانون که نامی از مناطق آزاد در آن ذکر نگردیده و با عنایت به ماده ۴ و ۱۴ قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری چگونگی تفکیک وظایف گمرک وسازمان منطقه آزاد که به ترتیب به ثبت گمرکی به وسیله گمرک ایران و اعمال مقررات ورود و خروج کالا و انجام تشریفات گمرکی مربوط به وسیله سازمان هر منطقه و مستثنی شدن قانون و مقررات صادرات و واردات در مناطقآزاد تجاری- صنعتی مصوب ۷؍۶؍۱۳۷۲ و بند (الف) از ماده ۱۱۲ قانون پنجساله پنجم توسعه (۱۳۹۴-۱۳۹۰) و ماده ۹ و بند (د) از قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد از جمله در مناطق آزاد مصوب ۲۹؍۲؍۱۳۸۷ صرفا تصویب برنامه های راهبردی مشخص در این مناطق را به وسیله دولت مجاز دانسته و این در حالی است که مدلول بند ۶ راهبردها و بند ۲ راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه مورد اعتراض بیانگر نقض حاکمیتی قانون لازم اجرای اداره مناطق آزاد و حذف قسمتی از مسئولیتها و اختیارات و وظایف محوله قانونی آن مناطق است که منجر به نقض استقلال و اهدافی که سبب ایجاد و تحقق آن مناطق گردیده می باشد و به هیچ وجه واجد ماهیت راهبرد و راهکار موافق با قانون نخواهد بود

۴- علی هذا نظر به مراتب فوق و نظر به اینکه تمامی آحاد جامعه مکلف به اجرای قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی می باشند و نظر به اینکه مصوبات و آیین نامه ها مغایر با قوانین فاقد ضمانت اجرایی و قانونی است و از طرف دیگر مصوبه مورد اعتراض بر خلاف ذات قوانین و واجد قبح عمومی و سبب تضییع حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی و سرمایه داران و مغایر با اهداف مقنن و فسلفه وجودی مناطق آزاد تجاری و صنعتی است و بنا به مراتب معروض و تعارض مفاد بند ۶ راهبردها و بند ۲ راهکارهای عملیاتی بخش (ب) تصویب نامه شماره ۱۱۸۴۱۶؍ت۵۰۱۹۳-۸؍۹؍۱۳۹۴ هیأت وزیران مبنی بر حذف گمرک سازمان مناطق آزاد و جایگزینی گمرک جمهوری اسلامی ایران به دلیل مغایرت و تعارض آن با قانون به شرحی که گذشت استدعای رسیدگی و ابطال آن مزید امتنان است

"

۲- متن بندهای مورد اعتراض به شرح زیر است:

"بند ۶ راهبردها:

۶- حذف گمرک سازمان مناطق آزاد تجاری-صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری-صنعتی

بند ۲ راهکارهای عملیاتی:

۲- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی مکلف است ظرف شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این تصویب نامه نسبت به حذف گمرک منطقه آزاد تجاری-صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری- صنعتی اقدام نماید

"

۴-در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۱۱۳۱۳۷؍۳۹۳۲۰-۶؍۹؍۱۳۹۸ توضیح داده است که:

"۱- ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری–صنعتی اساسا ناظر به اجازه ایجاد سه منطقه است و حکمی در مورد ایجاد ساختار گمرک نداده است

همچنین در ماده ۴ قانون یاد شده دولت مسئولیت تصویب آیین نامه ها و اساسنامه سازمان منطقه و برنامه های عمرانی ، را بر عهده دارد که با توجه به مسئولیت تصویب اساسنامه می تواند ساختار سازمانی مناطق آزاد را تعیین نماید

۲- ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناططق آزاد تجاری–صنعتی نیز مقرر نموده است:

ماده ۱۴- مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می باشد

ماده ۱۴ نیز حکمی در مورد ساختار تشکیلات مناطق نداده است

بلکه صرفا ثبت گمرکی در مناطق آزاد را مقرر نموده و علاوه بر این مرجع تعیین تشریفات گمرکی را نیز هیأت وزیران تعیین نموده است

با توجه به مراتب فوق هیأت وزیران تکلیفی برای اینکه در ساختار مناطق آزاد گمرک لحاظ شود نداشته است و به همین جهت می توانسته

واحد گمرک را از ساختار منطقه حذف نماید

بدیهی است حذف ساختار موجب عدم اجرای ماده ۱۴ قانون نخواهد شد

زیرا مطابق ماده ۱۴ همچنان ورود کالا در مناطق صرفا متضمن ثبت گمرکی است و موجبی برای عدم رعایت مقررات واردات و صادرات مناطق مزبور نیز نمی شود، بلکه هر سازمانی که مسئولیت اداره گمرک منطقه آزاد را بر عهده داشته باشد باید همچنان مطابق آیین نامه مقررات صادرات و واردات مناطق و ماده ۱۴ قانون اقدام نماید

ضمنا شاکی هیچگونه موردی که موجب شده باشد آیین نامه مقررات صادرات و واردات مناطق یاد شده اجرا نشده و ثبت گمرکی صورت نگرفته باشد ارائه نداده است

بدیهی است مواد ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز ماده ۶۵ قانون برنامه ششم توسعه نیز ناظر به تأکید بر اجرای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی بوده و در نتیجه موجب تغییر در مواد قانون مزبور نشده است

۳- در قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۲ که مؤخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزد تجاری- صنعتی وضع گردیده است محدودیت های برای ورود کالا در مناطق مقرر شده و در ماده ۱۵۸ تصریح نموده است:

ماده ۱۵۸ قانون امور گمرکی- به استثناء موارد مصرحه در این قانون نحوه ورود و صدور کالا، تحویل و تحول، نگهداری، محدودیتها و ممنوعیتها در مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی، حسب مورد تابع قوانین مربوطه است

بنابراین اجرای برخی محدودیت ها در مناطق آزاد طبق قانون امور گمرکی از جمله ماده ۲ آن بر عهده گمرک جمهوری اسلامی ایران است و سایر موارد مطابق ماده ۱۵۸ تابع قوانین مربوط به مناطق آزاد تجاری- صنعتی می باشد

همچنین با توجه به اینکه صدر ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مبادلات مناطق با خارج از کشور تابع آیین نامه خاص مصوب دولت نموده و ذیل آن تصریح نموده است که مبادلات بازرگانی مناطق با سایر مناطق تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور است

بنابرایندولت برای ارتقاء سلامت اداری مقرر نموده است که مسئولیت واحد گمرکی هر دو قسمت ماده ۱۴ بر عهده گمرک باشد و این امر دقیقا در اجرای ماده ۹ ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با مفاسد است که مؤخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی است

مضافا چنانکه ذکر شد در قانون حکمی بر منظور شدن گمرک در ساختار منطقه لحاظ نشده و مسئولیت تصویب اساسنامه مناطق و به تبع آن تعیین ساختار سازمان مناطق بر عهده دولت است

۴- در بخشی از دادخواست مطروحه به مصوبات شورای عالی مناطق آزاد استناد گردیده است، حال آنکه مغایرت مصوبه هیأت وزیران با مصوبه شورای عالی مناطق آزاد که خود بر اساس تفویض اختیار هیأت وزیران موجودیت یافته است در شمار جهات درخواست ابطال مصوبات مندرج در مواد ۱۲ و ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی گردد

۵- همچنین مطابق بند (ت) ماده ۳ قانون امور گمرکی کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور از وظایف و اختیارات گمرک ایران می باشد، لذا از آنجایی که مناطق آزاد تجاری- صنعتی جزء قلمرو کشور محسوب می شوند، استقرار گمرک در مبادی ورودی و خروجی آن در راستای اجرای قانون می باشد

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۴؍۱۱؍۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

اولا: گمرک مناطق آزاد تجاری-صنعتی از مصادیق ذکر شده در بند (الف) ماده ۱۱۲قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایرانمصوب ۱۳۸۹ و بند (الف) ماده ۶۵قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشورمصوب ۱۳۹۵ بوده که بر اساس آن کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در این مناطقبه استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده مدیران سازمان مناطق آزاد واگذار شده است؛ثانیا: مطابق بند (د) ماده ۹قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فسادمصوب ۱۳۹۰ تصویببرنامه های راهبردی مشخص در مناطق آزاد تجاری- صنعتی صرفا توسط هیأت وزیران مجاز است

نظر به اینکه بند ۲ راهکارهای عملیاتی مصوبه مورد شکایت از شمول برنامه راهبردی مستثنی بوده و هیأت وزیران در خصوص تصمیم گیری درباره راهکارهای عملیاتی حذف گمرک از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری- صنعتی اختیاری نداشته است، بنابراین بند (۶) راهبردها و بند (۲) راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ۱۱۸۴۱۶؍ت۵۰۱۹۳ ه-۸؍۹؍۱۳۹۴ هیأت وزیران، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریمصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 13945