رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۲۸۲ الی ۲۸۴ ،مورخ: سه شنبه ۲۴ ارديبهشت ۱۳۹۸)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	رئیس شورای اسلامی تبریز
موضوع	اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵
کلاسه پرونده	۹۷؍۲۶۱۸، ۹۷؍۲۹۶۴، ۹۷؍۳۲۷۵
تاریخ رأی	سه شنبه ۲۴ ارديبهشت ۱۳۹۸
شماره دادنامه	۲۸۲ الی ۲۸۴

شماره دادنامه:۲۸۲ الی ۲۸۴ تاریخ دادنامه:۲۴؍۲؍۱۳۹۸

شماره پرونده: ۹۷؍۲۶۱۸، ۹۷؍۲۹۶۴، ۹۷؍۳۲۷۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: رئیس شورای اسلامی تبریز

موضوع: اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به آراء معارض هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: ۱- رئیس شورای اسلامی تبریز به موجب لایحه شماره ۲۱۲۰-۴؍ش؍ت-۲۲؍۳؍۱۳۹۶ اعلام کرده است که:

"ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما به استحضار می رساند که با امعان نظر به دادنامه شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که شق بند الف- ۱ ماده ۱۰ و مواد ۱۷، ۱۸، ۲۰ و ۲۶ و بند ۳ ماده ۲۳ تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر تبریز در سال ۱۳۹۵ را ابطال نمودید

نظر بر اینکه قبلا نسبت به موارد فوق الذکر آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر رد شکایت شکات و اخذ عوارض از طرف شهرداری مجاز شمرده شده است مجددا طی دادنامه ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بدون در نظر گرفتن سوابق امر و اینکه قبلا نسبت به موضوعات مذکور آراء لازم از طرف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده و از اعتبار امر مختومه بهاء برخوردار بوده و نسبت به یک مورد دو رأی متضاد از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است

مطالب ذیل جهت تبیین هر چه بیشتر واقعیت تقدیم حضور می گردد

مقدمه:

الف) یکی نبودن مستندات قانونی تعیین عوارض و جریمه:

بر طبق بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداری عوارض از جمله وجوهی است که به عنوان یکی از منابع درآمد شهرداریها پیش بینی گردیده است این وجوه به موجب مصوبات قانونی مربوطه، حسب مورد در مقاطع زمانی گوناگون وضع می گردند و بر اساس شرایط و ضوابط مقرر توسط شهرداریها رأسا محاسبه، تعیین و مطالبه می شوند، بدون آن که مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض باشد برای مشاهد مبانی قانونی این مصوبات در قوانین متأخر به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب ۱؍۹؍۱۳۶۱ و بند ۱۶ ماده ۷۱ و بند ۱ ماده ۳۵ مذکور مقرر می دارد مادامی که درآمدهای پیش بینی کافی نباشد شورای اسلامی شهر می تواند با تنفیذ ولی امر برای تأمین هزینه های شهرداری عوارض متناسب با امکانات اقتصادی محل و خدمات ارائه شده تعیین نماید

با این وصف آیا اخذ عوارض از احداث کنندگان مازاد بر تراکم (یعنی مازاد بر مصوبه طرح تفصیلی) و احداث کنندگان بالکن داخل مغازه و احداث کنندگان بالکن روپوشیده به شارع (خیابان) و غیره امر غیرقانونی است؟ در حالی که وقتی شخصی در داخل تراکم طرح تفصیلی ملکی را احداث و عوارضات متعلقه آن را پرداخت می کند به طریق اولی در جهت حفاظت از طرح تفصیلی مصوب از احداث کنندگان مازاد بایستی عوارض چندین برابر اخذ تا از پلکانی شدن محلهای شهر و موجبات تجری و گستاخی سرمایه داران در جهت نقض قوانین و مقررات طرح تفصیل جلوگیری گردد

ب) دوگانگی مراجع تعیین عوارض و جریمه:

مرجع تعیین عوارض حسب مورد و در مقاطع زمانی گوناگون متفاوت بوده و در قوانین موخر التصویب (به استناد بند۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب ۱؍۹؍۱۳۶۱ و بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ این مسئولیت با رعایت مقررات مربوطه به عهده شورای اسلامی شهر قرار داده شده است و ماده ۷۷ قانون مقرر می دارد که شورای اسلامی شهر و بخش می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمد اهالی به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین نامه هیأت وزیران اقدام نماید

) و از طریقی دیگر جریمه بر طبق تبصره های ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها به عنوان ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی و به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و حداقل و حداکثر آن در تبصره های ذیل ماده ۱۰۰ بر اساس معیارهای مقرر در آنها توسط کمیسیونهای ماده ۱۰۰ پیش بینی می گردد

ج) عدم وحدت مراجع حل اختلاف ناشی از وضع عوارض و تعیین جریمه:

مرجع رفع هرگونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد اعتراض کمیسیون موضوع ماده ۷۷ قانون شهرداری است در حالی که مرجع اعتراض به جریمه های تعیین شده توسط کمیسیونهای ماده ۱۰۰، کمیسیونهای تجدیدنظر ماده ۱۰۰ شهرداری می باشد

بنابراین با تدقیق به قوانین مؤخرالتصویب (قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵) اخذ عوارض در موقع صدور پروانه ساختمانی برای املاک چه به صورت تراکم مجاز و چه به صورت مازاد بر تراکم و احداث تجاری و بالکن داخل مغازه و بالکن روپوشیده به شارع و غیره پس از تصویب شورای اسلامی شهر بر عهده شهرداری می باشد ( موضوع ماده ۱۰ قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز ۱۳۹۵) و این موضوع نیز عین عدالت و رعایت قوانین و مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی می باشد و شایان ذکر است که مطابق ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور، مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ اعتراض قرار نگیرد لازم الاجراء می باشد

دفاعیات ماهوی:

۱- با توجه به اینکه دادنامه شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹- ۱۷؍۱۲؍۱۹۳۵ بدون حضور نماینده شورای اسلامی شهر تبریز و نماینده شهرداری تبریز صادر گردیده و هیچگونه دفاع کتبی و شفاهی در این مورد انجام نگرفته، بنابراین حکم مذکور مخالف اصل تناظر یا اصل حقوق دفاع است و با اخذ وحدت ملاک از ماده ۸ و ۴۰۶ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب سال ۱۳۹۲ چون آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تأثیر مستقیم در حیثیت عمومی جامعه داشته بیشتر جنبه حق اللهی دارد لذا صدور رأی غیابی یا به عبارت دیگر بدون حضور طرف دعوی پذیرفته شده نیست که دادنامه مذکور از این لحاظ قابل تأمل است

۲- در خصوص استناد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱؍۱۱؍۱۳۸۰ که ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر تبریز در سال ۱۳۹۵ را ابطال نموده قابل عرض است که دادنامه های مذکور به موجب دادنامه شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ و ۴۸-۳؍۲؍۱۳۸۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده و اخذ عوارض مازاد بر جریمه ماده ۱۰۰ با این مضمون که جرایم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق ایرانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود

بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد و مجاز شمرده شده است و شایان ذکر است که قبلا نیز نسبت به ابطال ماده ۱۸ قانون تعرفه عوارض محلی شهر تبریز سال ۱۳۸۸ نیز که عینا ماده ۱۸ سال ۱۳۹۵ می باشد شکایتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده بود که طی دادنامه شماره ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ شکایت شاکی رد گردیده است

بنابراین موضوع ماده ۱۸ قانون تعرفه عوارض محلی از اعتبار امر مختومه بها برخوردار بوده و مجددا قابل رسیدگی نبوده است

۳- در خصوص استناد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به رأی شماره ۲۱۸-۹؍۴؍۱۳۸۷ اعلام می دارد که رأیمذکور مربوط به افراز و تفکیک اراضی و اخذ قسمتی از زمین به صورت رایگان از مالکین بوده، همچنان که مستحضرید ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در سال ۱۳۹۰ اصلاح گردیده و مطابق تبصره ۳ آن تا ۲۵% سهم شهرداری و تا ۲۵% سهم سرانه های عمومی شهر توسط مقنن تعیین گردیده و با توجه به اینکه

رأی هیأت عمومی

دیوان عدالت اداری قبل از اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری توسط مجلس شورای اسلامی نوشته شده است دیگر با وضع قانون جدید ضمانت اجرایی ندارد و بایستی به ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها مصوب ۱۳۹۰ عمل نمود

لذا با وضع قانون جدید توسط مجلس شورای اسلامی،

رأی هیأت عمومی

دیوان عدالت اداری که در زمان حاکمیت قانون سابق صادر شده است قابلیت استناد نبوده و ضمانت اجرایی ندارد و ترجیح دادن

رأی هیأت عمومی

دیوان عدالت اداری به قانون مؤخرالتصویب مجلس شورای اسلامی که مرجع قانونگذاری می باشد ترجیح بلامرجع می باشد که آن نیز از نظر اصول فقه محال است

۴- در خصوص استناد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به رأی شماره ۷۷۰-۲؍۱۱؍۱۳۹۱ مبنی بر عوارض حذف یا کسری پارکینگ اشعار می دارد که تبصره ۵ ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها اصلاحی مصوب ۲۷؍۶؍۱۳۵۸ صرفا جریمه عدم احداث پارکینگ را معین نموده و تعیین عوارضات به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ و آراء وحدت رویه ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ و ۴۸-۲۳؍۲؍۱۳۸۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر عهده شورای اسلامی شهر می باشد

۵- در خصوص استناد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به رأی شماره ۳۵۰-۲۵؍۳؍۱۳۹۴ که برای شهر رامیان صادر شده است

مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری از اراضی غیر مسکونی به کاربری مسکونی است و از ماده ۲۶ قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز ۱۳۹۵ که بر اساس ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه تحریر یافته است خروج موضوعی دارد و در خصوص ماده ۲۶ قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز شکایتی از طرف اشخاص متعدد انجام گرفته بود که موضوع به کمیسیون تخصصی ارجاع و طی پرونده های کلاسه شماره ۹۲؍۶۴۷ -۱۱؍۱۱؍۱۳۹۳ و ۹۱؍۸۹۲-۱۲؍۸؍۱۳۹۵ رأی به رد شکایت شکات صادر گردیده است

بنابراین وقتی به موجب بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری توسط هیأت تخصصی رأی به رد شکایت صادر و از طرف سایر قضات دیوان در فرجه قانونی مورد اعتراض قرار نگرفته است موضوع قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را ندارد

لذا با عنایت به مراتب فوق و توجها به آراء شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ و ۴۹-۲۳؍۲؍۱۳۸۵ و ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و نظریات و آراء کمیسیونهای تخصصی شماره ۹؍۶۴۷-۱۱؍۱۱؍۱۳۹۳ و ۹۱؍۸۹۲-۱۲؍۸؍۱۳۹۵ و ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۷۵ که دادنامه معترض عنه (۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹) کاملا مغایر با قوانین و مقررات و آراء صادره قبلی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است

تقاضای رسیدگی و ابطال آن از محضر قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست

"

۲- متن رأی ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:

"مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، مقرر شده است که: چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد

رأی هیأت عمومی

در مصوبات بعدی الزامی است

هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر

رأی هیأت عمومی

تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیأت عمومی مطرح می نماید

نظر به اینکه در آراء شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱؍۱۱؍۱۳۸۰، ۲۱۸-۹؍۴؍۱۳۸۷، ۷۷۰-۲؍۱۱؍۱۳۹۱ و ۳۵۰-۲۵؍۳؍۱۳۹۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف در خصوص عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم، تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی، اختصاص قسمتی از املاک متقاضیان تفکیک و افراز به شهرداری به طور رایگان و یا وصول مبلغی معادل آن به عنوان هزینه خدمات تفکیک وافراز، عوارض حذف یا کسری پارکینگ و عوارض تغییر کاربری به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر ملایر در تصویب ماده ۶ تعرفه عوارض محلی سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ در مورد زیربنای ساختمانهای مسکونی مازاد بر پروانه یا بدون پروانه که در کمیسیون ماده ۱۰۰ منجر به صدور رأی بر ابقاء بنا می گردد و شورای اسلامی شهر تبریز در تصویب قسمت اخیر شق ۶ بند الف-۱ ماده ۱۰، ماده ۱۷، شق ۱-۴ بند ۱ و بند ۳ ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۴ و مواد ۱۸، ۲۰، بند ۳ ماده ۲۳ و ماده ۲۶ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۵ در مورد زیربنای پروانه ساختمانی (عوارض مازاد بر تراکم)، ابقای اعیانی ها، تفکیک عرصه و افراز ناشی از تغییر یا تثبیت کاربری و مشرفیت و ارزش اضافه شده وضع عوارض کرده است، بنابراین موارد اخیرالذکر از مصوبات یاد شده شوراهای اسلامی ملایر و تبریز به لحاظ مغایرت با مفاد آراء هیأت عمومی با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۹۲ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود

"

۳- متن آراء شماره ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ و ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:

الف: رأی شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیأت عمومی:

"نظر به اینکه جرائم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود

بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد

"

ب: رأی شماره ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ هیأت عمومی:

"با توجه به این که طبق رأی شماره ۵۸۷ مورخ ۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، عنوان جریمه موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری از عنوان عوارض شهرداریها که به موجب قوانین مربوط مجاز به وضع و دریافت آن بودهو هستند، متمایز شده است و حسب بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامیکشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵، شورای اسلامی شهر به وضع عوارض محلی مجاز است و عوارض موضوع ماده ۱۸ مصوبه مورد شکایت نیز در همین راستا تدوین و تصویب شده است

لذا مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال به نظر نمیرسد

"

۴- با موافقت رئیس دیوان عدالت اداری، رسیدگی به موضوع در اجرای ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ۲۴؍۲؍۱۳۹۸با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

اولا: تعارض در آراء هیأت عمومی محرز است

ثانیا: استدلال مصرح در آراء شماره ۵۸۷-۲۵؍۱۱؍۱۳۸۳، ۴۸-۳؍۲؍۱۳۸۵ و ۱۹۹-۱۰؍۵؍۱۳۹۰ هیأت عمومی صحیح شناخته شد و مفاد رأی شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵ هیأت عمومی منطبق با قانون نیست، در نتیجه مصوباتی که در رأی شماره ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹-۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵ ناظر بر تجویز اخذ عوارض احداث بنا برای تخلفات ساختمانی بعد از جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰قانون شهرداریدر این رأی ابطال شده بود، منطبق با قانون است و موجبی برای ابطال آنها وجود نداشته و در نهایت مصوبات مذکور از اعتبار لازم در بازه زمانی مربوط برخوردار بوده است

مرتضی علی اشراقی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 12056