رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۳۱۰۶ ،کلاسه پرونده: ۹۷۰۰۳۵۵)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بند ۲؍۴ بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	آقای علی خاکدامن
موضوع	ابطال بند ۲؍۴ بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران
کلاسه پرونده	۹۷۰۰۳۵۵
تاریخ رأی	چهارشنبه ۳۰ بهمن ۱۳۹۸
شماره دادنامه	۳۱۰۶

شماره دادنامه : ۳۱۰۶ تاریخ دادنامه:۸؍۱۱؍۱۳۹۸

شماره پرونده:۹۷۰۰۳۵۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی خاکدامن

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲؍۴ بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران

گردش کار: شاکی به موجب درخواستیابطال بند ۲؍۴ بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایرانرا خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"۱- طرف شکایت فاقد صلاحیت اتخاذ تصمیم و ابلاغ آن بوده است به نحوی که موضوع مصوبه مربوط به آیین نامه راهنمایی و رانندگی می باشد که اختیار و تجویز وضع و تفسیر آن با واضع آن می باشد که با توجه به بند ۴ ماده ۱۸ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، صرفا در صلاحیت هیأت وزیران می باشد و اعلام نظر و تفسیر سایر مراجع در این خصوص فاقد وجاهت قانونی است

به عبارت دیگر وضع شده قانون، اختیار وضع قانون ندارد

۲- بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع آیین نامه های اجرایی در اختیار هیأت وزیران و بعضا وزیران دارای صلاحیت در موضوعات تفویض شده و مشروط به عدم تعارض با متن و روح قوانین می باشد و از آنجا که موضوع بخشنامه مربوط به آیین نامه راهنمایی و رانندگی می باشد، مرجع موضوع شکایات فاقد صلاحیت قانونی در این خصوص می باشد

۳- بر اساس قاعده قبح عقاب بلا بیان جهت اعمال مجازات، اطلاع و ابلاغ موضوع قبل از اعمال مجازات ضروری است که بخشنامه مورد اشاره صرفا به عنوان بخشنامه به فرماندهان انتظامی و پلیس راه و راهور استانها ابلاغ شده است، لذا اعمال مجازات به استناد آن برای اشخاص، مخالف نص صریح احکام شارع مقدس و قانون می باشد

۴- جهت وجاهت قانونی تصمیمات و دستورات، بررسی و نظارت آن توسط مقام صلاحیتدار ضروری است که این مهم در اصول ۹۴ و ۱۳۸ قانون اساسی به روشنی آمده است و حتی در صورت انتساب آیین نامه راهنمایی و رانندگی به بخشنامه موصوف بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی پس از تایید توسط رئیس جمهور، کسب نظر ریاست مجلس شورای اسلامی مبنی بر عدم مخالفت مصوبه با قوانین، ضروری است

۵- بر اساس اصل قانونی بودن جرم و مجازات و جهت تحقق عنصر قانونی جرم، موضوع جرم و مجازات آن در قانون باید تعریف شده باشد، لذا با عنایت به عدم اطلاق قانون و حتی تصویب نامه به بخشنامه موضوع شکایت، استناد به آن در محاکم قضایی فاقد وجاهت قانونی می باشد ( توضیحا اینکه در حال حاضر درتصادفات رانندگی در محدوده خطوط ویژه، موضوع به کارشناسی ارجاع گردیده و کارشناسان تصادفات که غالبا از نیروهای شاغل یا بازنشسته نیروی انتظامی می باشند، به استناد بخشنامه موضوع شکایت، نسبت به صدور نظر کارشناسی که مستند رأی محاکم قضایی می گردد، می نمایند که این موضوع در تعارض با روح قوانین مبنی بر ایجاد عدالت در جامعه می باشد

۶- بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می باشد به نحوی که در ماده ۲۱ رسیدگی به تخلفات رانندگی، اختیار جرایم وضع جریمه های رانندگی به هیأت وزیران داده شده است که ایشان نیز در حیطه و صلاحیت تفویضی قانونگذار نسبت به تصویب جرایم رانندگی نموده اند که بند ۲۹ جرایم مورد اشاره مربوط به عبور وسایل نقلیه غیر مجاز از خطوط ویژه می باشد که بر همین اساس عوامل راهنمایی و رانندگی نسبت به اعمال قانون و جریمه عبور وسایل نقلیه از خطوط ویژه می نمایند

۷- بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می باشد به نحوی که در ماده ۲۰ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، تخلف عبور از خطوط ویژه را برای کلیه وسایل نقلیه غیر مجاز و حتی موتور سیکلت تصریح نموده است و با توجه به اصاله الظهور در قواعد اصولی و شارع مقدس به عنوان یکی از مبانی قوانین نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران، انتساب معانی و تفاسیر خلاف قانون مورد اشاره از جمله بخشنامه مورد اشاره فاقد اعتبار می باشد

۸- با عنایت به اطلاق معنای ممنوع بودن تردد از خطوط ویژه نتایج و آثار عبور از منطقه ممنوعه ( موضوع بند ۸۹ ماده ۱ آیین نامه راهنمایی و رانندگی به آن ضروری است و با توجه به روشن و صریح بودن و عدم قرینه مخالف با آن در متن قانون، نمی توان تقریری برخلاف مقصود قانونگذار نمود و اعتبار تقریر به شرح بخشنامه موضوع شکایت به دلیل اصالت عدم التقریر، از نظر فقهی فاقد اعتبار می باشد

مضافا اینکه موسع نمودن وسایل نقلیه مجاز به حرکت از خطوط ویژه علاوه بر اتوبوس، تاکسی و وسایل امدادی و خدمات ویژه، به معنی تخصیص اکثر بر عام بوده و فاقد وجاهت شرعی می باشد

۹- بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می باشد به نحوی که در بند ۴۹ ماده ۱ آیین نامه راهنمایی و رانندگی، خط ویژه به روشنی تعریف گردیده ( که دارای تعریف یکسان به منطقه ممنوعه- ورود ممنوع- به شرح بند ۸۹ همان آیین نامه می باشد) و با توجه به تخصیص آن به وسایل نقلیه مجاز ( به نحوی که در ورودی مسیرهای ورودی، منحصر به اتوبوس، تاکسی و وسایل امدادی و خدمات ویژه، محدود و مشخص گردیده است) مضافا اینکه طرف شکایت نیز در متن بخشنامه موضوع شکایت ( بند ۲؍۴) نیز به آن اذعان نموده است: هرگاه وسیله نقلیه ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جهت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می باشد به هنگام برخورد با وسیله نقلیه ای که خطوط ویژه را قطع نموده مشمول مزایای مواد ۱۳۸ و ۱۴۲ آیین نامه راهور خواهد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروریاست

۱۰- بخشنامه در تعارض با متن و روح قوانین می باشد به نحوی که اگر شخصی با عبور از مسیر ویژه، منجر به تصادف گردد و در این خصوص نسبت به اعمال مجازات برای او به عنوان متخلف رانندگی اقدام نگردد ایجاد مسیر ویژه مفهومی نداشته و اصولا تردد در آن با سایر معابر، تفاوتی نخواهد داشت

مضافا اینکه عدم مجازات تردد غیر مجاز در مسیرهای ویژه، هیچ بازدارندگی برای اشخاص نداشته و هدف قانونگذار مبنی بر آزاد بودن مسیر تردد خودروهای حمل و نقل عمومی و امدادی جهت ترددهای سریع و اضطراری مفهومی نخواهد داشت، در حالی که یکی از اصول حاکم بر قوانین، الزام آور بودن و دارای ضمانت اجرایی برای آنها می باشد

۱۱- بخشنامه موضوع شکایات، دارای تناقضات متعدد و نتیجتا متزلزل می باشد از جمله اطلاق مجاز و غیر مجاز به وسایل نقلیه تردد کننده در مسیر ویژه در بند ۲؍۴ (مشروح در بند ۹ دادخواست) همچنین بند ۳؍۴ که تردد وسایل نقلیه غیر امدادی از مسیر ویژه را مشروط به اخذ مجوز نموده، تناقض بند ۳ با بند ۲؍۴ و ، که نتیجتا به قواعد حقوقی و فقهی از جمله عدم اعتبار مفهوم شرط در صورت انتفای موضوع حکم، فاقد اعتبار و استناد می باشد

لذا با عنایت به موارد تقدیمی تقاضای ابطال بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴ معاونت عملیات ترافیک پلیس راهور ناجا و اجرای کامل قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی و آیین نامه راهنمایی و رانندگی از محضر آن مقام را استدعا می نمایم

"

در پی اخطار رفع نقصی که از دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۹۷؍۳۵۵؍۱-۲۷؍۳؍۱۳۹۷ ثبت دفتر اداره کل امور هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

"با احترام در خصوص اخطاریه رفع نقص پرونده شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۱۶۴-۱؍۳؍۱۳۹۷ که در تاریخ ۹؍۳؍۱۳۹۷ به اینجانب ابلاغ گردیده است حسب دستور آن مقام موارد تکمیلی زیر تقدیم می گردد:

بند ۱- ابطال بند ۲؍۴ بخشنامه موضوع شکایت مورد استدعا می باشد: ۲؍۴- هرگاه وسیله نقلیه ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جهت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می باشد به هنگام برخورد با وسیله نقلیه ای که خطوط ویژه را قطع نموده مشمول مزایای مواد ۱۳۸ و ۱۴۲ آیین نامه راهور خواهد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است

بند۲- همان گونه که در بندهای ۳ و ۷ درخواست تقدیمی معروض گردیده مخالفت شرع بودن بخشنامه با قواعد فقهی قبح عقاب بلابیان و همچنین اصاله الظهور می باشد

بند ۳- بر اساس قاعده فقهی قبح عقاب بلابیان جهت اعمال مجازات، اطلاع و ابلاغ موضوع قبل از اعمال مجازات ضروری است که بخشنامه مورد اشاره صرفا به فرماندهان انتظامی و پلیس راه و راهور استانها ابلاغ گردیده است لذا هیچ گونه اعلان عمومی توسط مقامات صلاحیتدار جهت آن که موجد آثار حقوقی بوده و ایجاد حق و تکلیف در جامعه نماید، نمی باشد

بر اساس قاعده فقهی اصاله الظهور در قواعد اصولی و شارع مقدس به عنوان یکی از مبانی قوانین نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران انتساب معانی و تفاسیر خلاف قانون مورد اشاره، فاقد وجاهت می باشد که در خصوص موضوع شکایت تعریف روشن و بدون ابهام و نیازمند قرینه در خصوص خط ویژه در بند ۴۹ ماده ۱ آیین نامه راهنمایی و رانندگی به عمل آمده است که این مهم در بند ۱ بخشنامه موضوع شکایت نیز تصریح گردیده است، لذا اطلاق معانی مغایر با ظاهر حکم، فاقد وجاهت شرعی است

مزید استحضار با عنایت به ارتباط و موضوعیت محدود آیین نامه راهنمایی و رانندگی با قواعد فقهی و شرعی و عمدتا برگرفته از قوانین سایر کشورها، غالب ایرادات وارد بر بخشنامه مورد اشاره خصوصا بند مورد درخواست (بند ۲؍۴) ایرادات ماهوی و صوری مورد اشاره در قوانین وحقوق اداری از جمله سلسله مراتب قوانین- شرایط صحت تصمیمات اداری- مقامات صلاحیتدار در وضع قوانین و آیین نامه ها می باشد که با توجه به تقدیم دردرخواست اولیه از تکرار آنها اجتناب می گردد

"

متن بخشنامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است

"۲؍۴- هرگاه وسیله نقلیه ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جهت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می باشد به هنگام برخورد با وسیله نقلیه ای که خطوط ویژه را قطع نموده، مشمول مزایای مواد ۱۳۸ و ۱۴۲ آیین نامه راهور خواهد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است

"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس اداره حقوقی پلیس راهور ناجا به موجب لایحه شماره ۱۶۵؍۱؍۰۱؍۱۲؍۱۳-۱۳؍۵؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:

"۱- برابر بند ۱۲ ماده ۴ قانون ناجا مصوب ۱۳۶۹ اجرای قوانین و مقررات راهنمایی و رانندگی و حفظ حریم راه ها از وظایف نیروی انتظامیو وظایف تخصصی پلیس راهنمایی و رانندگی محسوب می شود

۲- مستفاد از ماده ۲ قانون رسیدگی فوری به خسارات ناشی از تصادفات مصوب ۱۳۴۵ و ماده ۱۷ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب ۱۳۸۹ مرجع صالح برای رسیدگی به تصادفات رانندگی کارشناسان پلیس راهنمایی و رانندگی و همچنین پلیس راه بوده و نظر افسران کارشناس تصادفات اولیه در حکم نظر کارشناس رسمی می باشد

۳- مستند به موارد یاد شده در بندهای ۱ و ۲ همین لایحه هدایت ستادی در قالب وظایف پلیس راهنمایی و رانندگی جزو صلاحیتهای سلسله مراتب فرماندهی در ناجا محسوب می گردد و مرجع صدور بخشنامه صالح به ابلاغ آن بوده است

۴- برابر بند ۴۹ ماده ۱ آیین نامه راهنمایی و رانندگی خط ویژه به این شرح تعریف گردیده است

خط ویژه: مسیری است که به وسیله خط کشی با رنگ متفاوت از خطوط دیگر و یا علایم و یا موانعی از بقیه مسیرهامشخص گردیده و برای عبور و مرور یک یا چند نوع وسیله نقلیه اختصاص دارد

۵- برابر جریمه تخلفات رانندگی که مستند به ماده ۲۱ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی بر اساس تصویب نامه هیأت وزیران تصویب و اجرایی می باشد عبور وسایل نقلیه غیر مجاز از خطوط ویژه تخلف محسوب و برابر کد جریمه ۲۰۵۱ به مبلغ ۸۰ هزار تومان در کلان شهرها و ۶۰ هزار تومان در سایر شهرها دارای جریمه می باشد

۶- علت تامه تصادف توسط کارشناسان با جمع سبب، شرط و عدم مانع اتخاذ می گردد و به طور کلی در بیان علت تامه آنچه را که از صحنه حذف شود و تصادف واقع نگردد را کارشناسان به عنوان عامل موثر بر تاثیر یا به مباشرت و یا به تسبیب علت تامه تعیین می نمایند لذا در زمانی که وسیله نقلیه غیر مجاز هم مسیر با جهت جریان مجاز ترافیکی طی طریق می نماید در برخورد با وسایل نقلیه ای که بایستی حق تقدم را رعایت می نمودند به دلیل وجود وسیله در مسیر هم سو با مسیر مجاز به عنوان علت تامه عدم رعایت حق تقدم موثر بر تاثیر (وقوع تصادف) تعیین می گردد و بدیهی است وسیله نقلیه ای که به صورت غیر مجاز در خطوط ویژه تردد می نماید مشمول جریمه تخلف ارتکاب می گردد نه علت تامه تصادف چون وسیله نقلیه در حرکت در راه فرعی یا در حال گردش بایستی مقررات عام را در حق تقدم یا قوانین گردش رعایت نماید

۷- بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴ دلالت بر این مطلب دارد که با توجه به عدم وجود قانون خاص برای رسیدگی به تصادفات خطوط ویژه مانند قانون ایمنی راه ها و راه آهن که به صورت خاص نسبت به تصادفات آزاد راه حکم می نماید تصادفات خطوط ویژه فاقد قانون خاص بوده و تحت قوانین و مقررات عام راهنمایی و رانندگی اتخاذ نظر می گردد

۸- خطوط ویژه و همچنین خطوطHOVدر تخصیص مسیر ترافیکی در جهت ارائه تسهیلات در کاهش زمان سفر وسایل نقلیه عمومی یا امدادی یا ویژه طراحی می شوند و این خطوط به اشکال، موافق جریان ترافیک، مخالف جریان ترافیک عبوری در محل، دوطرفه یا یک طرفه طراحی می شوند

در بخش نامه معنونه بند ۲-۴ به تردد وسایل نقلیه غیر مجاز از خطوط ویژه اشاره داشته که موافق جریان ترافیک محل عبور نموده و مسیر عبوری آنهاتوسط خودروهای در تردد در مسیر فرعی به اصلی قطع می گردد و چون وسایل نقلیه ای که در مسیر غیر خط ویژه قصد قطع جریان عبوری مسیر خطوط ویژه را دارند بایستی با رعایت حق تقدم مسیر و خودروهای موجود در خط ویژه نسبت تردد برابر مفاد ماده ۱۳۸ و ۱۴۲ آیین نامه راهنمایی و رانندگی اقدام نمایند بنابراین بند ۲-۴ بخشنامه دقیقا مرتبط با مسائل فنی تصادفات در تعیین راه اصلی و فرعی و همچنین قواعد گردش به چپ نگارش شده است

۹- آیین نامه راهنمایی و رانندگی مصوب ۱۳۸۴ هیأت وزیران بر اساس بند ۴ ماده ۱۸ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷؍۱۱؍۱۳۸۰ وضع شده است و پس از وضع قوانین و تصویب در روزنامه رسمی کشور چاپ و به اطلاع عموم رسیده است لذا بیان شاکی از عدم اطلاع از قوانین سالبه به انتفاع موضوع است و مواد ۱۳۸ و ۱۴۲ به شرح زیر می باشند

ماده ۱۳۸: در برخورد راه اصلی با راه فرعی حق تقدم با وسیله ای است که از راه اصلی عبور می کند

رانندگانی که از راه فرعی وارد راه اصلی می شوند، باید پیش از ورود به راه اصلی در صورت لزوم توقف نموده و پس از رعایت حق تقدم عبور وسایل نقلیه ای که در مسیر مجاز خود در راه اصلی و با سرعت مجاز عبور می کنند وارد این راه بشوند

ماده ۱۴۲: در خیابان یا در تقاطعی که وسایل نقلیه روبروی یکدیگر حرکت می کنند هرگاه وسیله ای بخواهد گردش به چپ کند حق تقدم با وسیله نقلیه ای است که مستقیم و در مسیر مجاز عبور می نماید

در محل توقف (پارک) کنار خیابان حق تقدم با وسیله ای است که ضمن حرکت به عقب مشغول توقف یا پارک کردن است

با توجه به موارد فوق بخشنامه یاد شده بر اساس موارد فنی تصادفات تنظیم شده است لذا رد دعوا مورد تقاضا می باشد

"

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بند ۲؍۴ بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴پلیس راهور ناجا با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۱۱۲۵؍۱۰۲؍۹۸-۳۰؍/۱۳۹۸ اعلام کرده است که:

"عدم ضمان متخلف که عبورش در خط ویژه مجاز نبوده به نحو اطلاق خلاف شرع است

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸؍۱۱؍۱۳۹۸ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه مطابق حکم تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریمصوب سال ۱۳۹۲نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی لازم الاتباع است و قائم مقام دبیر شورای نگهبان طی نامه شماره ۱۱۱۲۵؍۱۰۲؍۹۸-۳۰؍۴؍۱۳۹۸ اعلام کرده است که نظر فقهای شورای نگهبان راجع به بند ۲؍۴ بخشنامه شماره ۴۶۸؍۴۴۴؍۵؍۱۳-۲۴؍۶؍۱۳۹۴ پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران به این شرح است که: عدم ضمان متخلف که عبورش در خط ویژه مجاز نبوده به نحو اطلاق خلاف شرع است بنابراین در اجرای احکام مقررات فوق الذکر و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان و مستند بهبند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریحکم بر ابطال بند ۲؍۴ بخشنامه مورد اعتراض در حد نظر فقهای شورای نگهبان ازتاریخ تصویبصادرمی شود

مرتضی علی اشراقی

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 12956