رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۳۴۰ ،کلاسه پرونده: ۸۹/۷۴۵)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران و ماده ۱۶ فرم تعهدنامه بدو استخدام ماخوذه از کارکنان بانک

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	عباس محمدزاده سلطان مرادی
موضوع	عدم ابطال بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران و ماده ۱۶ فرم تعهدنامه بدو استخدام ماخوذه از کارکنان بانک
کلاسه پرونده	۸۹/۷۴۵
تاریخ رأی	دوشنبه ۱۴ مرداد ۱۳۹۲
شماره دادنامه	۳۴۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران و ماده ۱۶ فرم تعهدنامه بدو استخدام ماخوذه از کارکنان بانک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" احتراما، ضمن تقدیم تصاویر مستندات موضوع شکایت، به استحضار عالی می رساند، اداره کل سرمایه انسانی بانک ملی ایران بدون درخواست و رضایت کارکنان بانک و صرفا با تمسک به دستور و اختیارات اساسنامه ای مدیر عامل و ماده ۱۶ فرم تعهدنامه بدو استخدام ماخوذه از کارکنان، مبادرت به تغییر جغرافیایی محل خدمت با صدور حکم انتقال و ماموریت دایم و یا موقت طویل المدت کارکنان به سایر شهرستانها می نماید که با عنایت به موارد ذیل مغایر با مقررات و قوانین آمره است نظر به این که مدیران بانک در دفاع از تصمیمات خود به ۲ ماده مورد شکایت استناد می نمایند رسیدگی توامان و ابطال مورد استدعاست

۱- به موجب بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران استخدام، نصب و عزل ماموران و کارکنان بانک و تعیین شغل، ترفیع و تنبیه و تعلیق و اخراج و اجرای سایر شرایط استخدامی با رعایت مقررات استخدامی و اداری بانک و آیین نامه مربوط جزء اختیارات مدیرعامل شمرده شده و در همین راستا در ماده ۱۶ قرارداد بدو استخدام چنین آمده است تعیین محل خدمت و جا به جایی کارکنان و ارجاع ماموریتهای محوله در خارج از محل خدمت فعلی ( در هر نقطه اعم از داخل یا خارج از کشور) به طور موقت یا دایم با بانک می باشد و مستخدم موظف است بدون هیچ گونه عذر و بهانه ای احکام صادره را اجرا نماید

۲- در خصوص مغایرت قانونی اساسنامه معروض می دارد اولا: عزل کارکنان بانک و تنبیه و تعلیق و اخراج آنان مندرج در (شق اول) بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه در زمره مجازاتهای اداری مندرج در ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷۲ قلمداد شده و اعمال آن درباره مستخدمان هر چند خاطی منوط به صدور رأی قطعی از طرف هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری است

ثانیا: سایر شرایط استخدامی با رعایت مقررات استخدامی و اداری بانک و آیین نامه مربوط مندرج در (شق اول) بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه مذکور نیز در صورتی معتبر و قابل اجراست که خلاف قانون نباشد

ثالثا: به موجب ماده ۳۰ آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری بلاتکلیف گذاردن( تعلیق) مستخدمان دولت در موارد ، به هر عنوان مجوزی ندارد

۳- در خصوص مغایرت قانونی ماموریت مندرج در ماده ۱۶ قرارداد بدو استخدام معروض می دارد اولا: ارجاع ماموریتهای محوله در خارج از محل خدمت فعلی ( در هر نقطه اعم از داخل یا خارج از کشور) به طور موقت یا دایم با صدور حکم ماموریت به طور عام و کلی و دایم درون سازمانی که ملازمه با تغییر جغرافیایی محل خدمت مستخدمان دارد با هیچ یک از قوانین راجع به ماموریت مقرر در بند د ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و یا ماده ۱۱ قانون استخدام کشوری عدم ذکر وظیفه محوله به طور خاص مطابقت ندارد

ثانیا: از وحدت ملاک و آثار تبعی بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری و بند ۲ ماده ۲۳ آیین نامه استخدامی نظام بانکی دولتی که جبران هزینه های ماموریت را به صورت فوق العاده روزانه مقرر می دارد مستفاد می شود که احکام مربوط نیز باید مقید زمان کوتاه روزانه باشد لذا ارجاع ماموریتهای دایمی یا موقت طولانی مدت، مغایر با مواد فوق است

۴- در خصوص مغایرت قانونی جا به جایی ( انتقال) مندرج در ماده ۱۶ قرارداد بدو استخدام، استحضار دارند که تغییر محل جغرافیایی مستخدمان دولت بدون درخواست و رضایت آنان به موجب بند ه ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ در زمره مجازاتهای اداری قلمداد شده است و اعمال آن درباره مستخدمان خاطی منوط به صدور رأی قطعی از طرف هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری است و با توجه به این که از وحدت ملاک رأی وحدت رویه شماره ۴۱۲- ۱۳/۱۱/۱۳۸۱ هیأت عمومی آن دیوان اعمال اختیار مدیریت در جهت تغییر محل خدمت مستخدم متخلف به منظور تنبیه او با عنایت به محدودیت اختیارات مدیریت در اعمال مجازاتهای اداری به شرح ماده ۱۲ قانون مذکور، وجاهت قانونی ندارد لذا اعمال این اختیارات مدیریت در مورد مستخدمان غیر خاطی نیز بدون درخواست آنان به طریق اولی فاقد وجاهت قانونی است

۵- به طوری که مستحضرند اعمال اختیارات مدیریتی فوق، بدون رضایت مستخدم متضمن اقامت اجباری در نقطه یا نقاط معین مقرر در ماده ۱۷ قانون مجازات اسلامی بوده و نوعا از مصادیق مجازاتهای بازدارنده مقرر در همان ماده و ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری است که با عنایت به رأی وحدت رویه شماره ۵۹۰ – ۵/۱۱/۱۳۷۲ هیأت عمومی دیوان عالی کشور و ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی صرفا در حالتی قابلیت اعمال دارد که اولا: مستند به ارتکاب جرم عمدی اثبات شده ای باشد که مجازات تعزیری کفایت لازم در تنبیه مجرم نداشته باشد و ثانیا: به عنوان تتمیم مجازات تعزیری از سوی مرجع قضایی یا هیأت رسیدگی به تخلفات اداری مورد حکم قطعی قرار گرفته باشد

۶- چون تاریخ صدور رأی وحدت رویه شماره ۴۱۲- ۱۳/۱۱/۱۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موخر بر تاریخ تصویب اساسنامه بانک مشتکی عنه است لذا متعاقب انتشار رأی وحدت رویه، اقتضا داشت که در راستای لزوم تبعیت از آن و قواعد آمره، نسبت به اصلاح این بند از اساسنامه و حذف آثار معارض قانون آن از جمله ماده ۱۶ قراردادهای بدون استخدام اقدام می گردید تا مستند تخلف مدیران خاطی در قبال سرپیچی از قواعد آمره رأی وحدت رویه قرار نگیرد

۷- نتیجتا عناوین مورد شکایت از بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه مذکور و ماده ۱۶ قرارداد بدو استخدام که از سوی مدیران بانک همچنان اجرا می شود خلاف رأی وحدت رویه شماره ۴۱۲ – ۱۳/۱۱/۱۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مواد ۱۷ و ۱۹ قانون مجازات اسلامی، رأی وحدت رویه شماره ۵۹۰- ۵/۱۱/۱۳۷۲ هیأت عمومی دیوان عالی کشور، اصول ۳۳ و ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظم عمومی موضوع ماده ۶ قانون آیین دادرسی مدنی و بالاخره ماده ۱۰ قانون مدنی است محکوم به بطلان است

بنا به مراتب با عنایت به قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد ۱، ۱۹، ۲۰ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری و سایر قوانین و مقررات فوق، تقاضای رسیدگی و ابطال عبارات عزل ماموران وکارکنان بانک و تنبیه و تعلیق و اخراج آنان و سایر شرایط استخدامی با رعایت مقررات استخدامی و اداری بانک و آیین نامه مربوط مندرج در بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه مذکور و همچنین عبارت تعیین محل خدمت و جا به جایی کارکنان و ارجاع ماموریتهای محوله در خارج از محل خدمت فعلی ( در هر نقطه اعم از داخل یا خارج از کشور) به طور موقت یا دایم با بانک می باشد و مستخدم موظف است بدون هیچ گونه عذر و بهانه ای احکام صادره را اجرا نماید مندرج در ماده ۱۶ قرارداد بدو استخدام کارکنان بانک ملی ایران را که منشاء آن اختیارات خلاف قانون اساسنامه ای مذکور است، از هیأت قضایی شعبه رسیدگی کننده آن دیوان خواستارم

"

متن مقررات مورد اعتراض شاکی به قرار زیر است

" ماده ۲۰: اختیارات و وظایف مدیرعامل

۱-

۲- استخدام، نصب و عزل ماموران و کارکنان بانک و تعیین شغل، ترفیع و تنبیه و تعلیق و اخراج و اجرای سایر شرایط استخدامی با رعایت مقررات استخدامی و اداری بانک و آیین نامه مربوط

ماده ۱۶: تعیین محل خدمت و جا به جایی کارکنان و ارجاع ماموریتهای محوله در خارج از محل خدمت فعلی (در هر نقطه اعم از داخل یا خارج از کشور) به طور موقت یا دایم با بانک می باشد و مستخدم موظف است بدون هیچ گونه عذر و بهانه ای احکام صادره را اجرا نماید

"

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل دعاوی بانک ملی ایران، طی لایحه شماره ۹۹۴۶/۳/۱۳۷۷۹- ۸/۱۲/۱۳۸۹ توضیح داده است که:

" در خصوص دعوای آقای عباس محمدزاده سلطان مرادی به طرفیت این بانک مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

نامبرده در شکواییه خود ابطال بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران و ماده ۱۶ تعهد نامه بدو استخدام که از کارکنان جدید الورود اخذ می شود را درخواست کرده که به استناد دلایل و مستندات زیر ادعای وی فاقد وجاهت قانونی بوده و موارد معترض عنه وفق موازین قانونی تنظیم شده است:

الف: وفق ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران مدیرعامل بالاترین مقام اداری بانک است و وفق بند ۲ ماده مزبور بر اختیارات و وظایف ایشان به شرح زیر تصریح شده است:

استخدام، نصب و عزل ماموران و کارکنان بانک و تعیین شغل، ترفیع و تنبیه و تعلیق و اخراج و اجرای سایر شرایط استخدامی با رعایت مقررات استخدامی و اداری بانک و آیین نامه مربوط

لذا مدیریت عامل بانک به عنوان بالاترین مقام اداری و اجرایی اختیار عزل و نصب کارکنان و سایر موارد را با رعایت مقررات استخدامی و اداری بانک و آیین نامه مربوط را دارد ضمن این که اختیارات مذکور وفق دادنامه شماره ۱۲- ۲۵/۱۱/۱۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که اعلام می دارد: حکم مقرر در بند (و) ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ که تنزل مقام کارکنان متخلف واحدهای دولتی مشمول قانون مذکور را در زمره مجازاتهای اداری قرار داده است، نافی اختیارات مدیریت در تغییر پست ثابت سازمانی کارمندان واحدهای مذکور بر اساس ضوابط و مقتضیات اداری نیست

بنابراین دادنامه شماره ۳۲۱- ۱۶/۳/۱۳۷۷ شعبه اول دیوان عدالت اداری در پرونده ۷۶/۵۸، توسط آن مرجع تنفیذ شده است و ضمنا نامبرده به موجب حکم شماره ن/۳/۷۲۵۶- ۱۷/۳/۱۳۸۹ به اداره امور شعب استان سیستان و بلوچستان با عنوان کارشناس حقوقی و جهت بهره برداری از توان کارشناسی و اطلاعات تخصصی مامور شده و برخلاف اظهارات وی وظایف محوله به ایشان به صورت صریح در حکم فوق الذکر عنوان شده و مشارالیه با پست کارشناس حقوقی به اداره امور مربوطه مامور شده که این مورد کاملا منطبق بر ماده ۱۱ قانون استخدام کشوری است و همچنین بند ۷ ماده ۶۸ قانون استخدام کشوری ناظر به تعیین ترتیبات پرداخت هزینه و ماموریت و سایر موارد بوده و هیچ گونه ارتباطی با دعوای مطروح نداشته و خارج از موضوع است و همچنین با توجه به مفاد ماده ۲۳ آیین نامه استخدام نظام بانکی دولتی مصوب ۲۶/۱۱/۱۳۷۹ هیأت وزیران ملاحظه می شود که بانک در پرداخت هزینه های ماموریت، ایاب و ذهاب، سفر و نقل مکان هیچ گونه الزامی نداشته است و می تواند در صورت لزوم و استحقاق کارمند در حق وی مبالغ مذکور را پرداخت نماید لذا با لحاظ موارد مشروح فوق الذکر هیچ گونه موردی در خصوص تعیین مدت زمان ماموریت کارکنان مشاهده نمی شود

۲- به موجب بند شانزدهم تعهدنامه بدو استخدام که متقاضیان استخدام در هنگام ورود به خدمت بانک اقدام به مطالعه و توشیح آن می نمایند تعیین محل خدمت و جا به جایی کارکنان و ارجاع ماموریتهای محول در خارج از محل خدمت فعلی ( در هر نقطه اعم از داخل یا خارج کشور) به طور موقت یا دایم با بانک می باشد و مستخدم موظف است بدون هیچ گونه عذر و بهانه ای احکام صادر شده را اجرا نماید

که این مورد کاملا منطبق بر تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری که اعلام می دارد: تعیین محل خدمت و شغل مورد تصدی کارمندان پیمانی در پیمان نامه مشخص می گردد و در مورد کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذی ربط می باشد ضمن این که داوطلبان استخدام در کمال صحت و سلامت جسم و عقل و با اراده و اختیار اقدام به مطالعه و توشیح تعهد نامه بدو استخدام می نمایند و در صورت عدم موافقت می توانند انصراف خود را از خدمت در بانک ابراز نمایند و هیچ گونه الزامی در پذیرش شرایط بانک ندارند و این معنی کاملا منطبق بر ماده ۱۰ قانون مدنی که قراردادهای خصوصی را نسبت به کسانی که آن را منعقد کرده اند و در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ دانسته است مضافا این که رأی وحدت رویه شماره ۴۱۲ – ۱۳/۱۱/۱۳۸۱ مبین این معنی می باشد که مدیریت واحدهای دولتی بر خلاف ماده ۱۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مجازاتهای مقرر در ماده ۹ قانون مذکور را بدون رسیدگی در هیأتهای بدوی یا تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری در حق کارکنان خاطی اعمال نمایند و در مورد مزبور که نامبرده در جهت استفاده از توان کارشناسی و تخصصی و نه به عنوان مجازات به اداره امور شعب استان سیستان و بلوچستان مامور شده است این موضوع به هیچ وجه عنوان مجازات را دارا نمی باشد ضمن این که به موجب ماده ۱۶ تعهد نامه مذکور و تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مشارالیه موظف به انجام خدمت در هر نقطه از کشور یا واحدهای خارج از کشور که بانک مقرر می دارد بوده است و حق هیچ گونه اعتراضی را وفق تعهد نامه فوق الذکر ندارد لذا با عنایت به این که مدیریت عامل بانک ملی ایران به هیچ عنوان قصد مجازات نامبرده را نداشته است و به استناد حکم ماموریت صدرالذکر جهت بهره برداری از توان تخصصی و کارشناسی، دستور صدور حکم ماموریت وی را صادر کرده هیچ گونه اقدامی برخلاف رأی وحدت رویه مذکور از جانب این بانک صورت نگرفته و اقدامات این بانک کاملا منطبق بر موازین قانونی است

۳- در رابطه با ادعای مشارالیه مبنی بر انطباق حکم ماموریت مذکور با مفاد مواد ۱۷ و ۱۹ قانون مجازات اسلامی به استحضار آن قضات می رساند که مجازات نفی بلد در حق مجرمانی اعمال می شود که صرف مجازات تعزیری جهت تادیب ایشان کافی نبوده است و در راستای تتمیم مجازات تعزیری از مجازات بازدارنده استفاده می شود و با توجه به این که حکم ماموریت صادر شده همان طور که در متن آن قید شده به هیچ وجه، عنوان مجازات اداری را دارا نبوده و صرفا جهت بهره مندی از توان تخصصی نامبرده صادر شده است، لذا هیچ گونه مغایرتی با منطوق مواد ۱۷ و ۱۹ قانون مجازات اسلامی ندارد ضمن این که اساسا هیچ کدام از هیأتهای بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری یا مدیریت عالی واحدهای دولتی حق اعمال مجازاتهای مقرر در قانون مجازات اسلامی را نداشته و موضوع در صلاحیت عام دادگاه های عمومی و انقلاب است

مضافا این که حکم مذکور صرفا یک ماموریت اداری بوده که به استناد مقررات داخلی بانک صادر شده و در نتیجه فاقد جنبه کیفری است و انتساب این حکم به عنوان مجازات اداری و تطبیق آن با مجازات بازدارنده موضوع ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی از جانب شاکی خالی از اشکال نیست

مع الوصف با عنایت به موارد معروض و جمیع جوانب امر و نظر به این که اساسنامه بانک ملی ایران وفق مواد ۱ و ۴۶ آن مورد تایید مراجع قانونی مربوطه ( شورای انقلاب اسلامی ایران و مجمع عمومی بانکها) بوده و با توجه به این که موضوع صرفا واجد جنبه اداری است و به استناد تعهدات ماخوذه از مشارالیه در بدو استخدام صورت پذیرفته و با عنایت به این که اقدامات این بانک هیچ گونه مغایرتی با اصول ۳۳ و ۳۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و همچنین ماده ۶ قانون آیین دادرسی مدنی نداشته و نظر به این که حکم ماموریت مذکور بر اساس ماده ۱۶ تعهد نامه بدو استخدام که کاملا منطبق بر تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است صادر شده و با توجه به این که تصمیم اداری مذکور کاملا منطبق بر مفاد ماده ۱۰ قانون مدنی می باشد ضمن این که به دلیل فقدان جنبه کیفری هیچ گونه ارتباطی مابین این مورد و مفاد مواد ۱۷ و ۱۹ قانون مجازات اسلامی و همچنین رأی وحدت رویه شماره ۵۹۰- ۵/۱۱/۱۳۷۲ صادر شده از هیأت عمومی دیوان عالی کشور وجود ندارد و با لحاظ این مورد که حکم مذکور جهت بهره مندی و بهره برداری از توان تخصصی وکارشناسی مشارالیه صادر شده است و به هیچ عنوان در مقام مجازات اداری بر نیامده تا مشمول مفاد رأی وحدت رویه شماره ۴۱۲- ۱۳/۱۱/۱۳۸۱ آن مرجع قرار بگیرد و نظر به این که اختیارات مدیریت عامل بانک ملی ایران که در بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه این بانک درج شده به استناد رأی وحدت رویه شماره ۱۲- ۲۵/۱/۱۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تنفیذ شده است و در نهایت با توجه به این که موضوع منطبق بر هیچ یک از شقوق بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری نیست

از طرفی نامبرده هیچ گونه مدرکی دال بر نقض قوانین و مقررات از جانب این بانک ارائه نکرده ضمن این که کلیه اقدامات و تصمیمات این بانک مبتنی بر قوانین و مقررات و آیین نامه های لازم الاجرا می باشد

لذا مستند به موارد مشروح فوق و رأی وحدت رویه شماره ۱۲- ۲۵/۱/۱۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و به استناد مفهوم مخالف بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری صدور رأی مبنی بر رد دعوای مطروح مورد استدعاست

ضمنا تصویر مستندات مذکور در لایحه جهت بهره برداری قضایی به پیوست تقدیم می شود

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد

پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند

رأی هیأت عمومی

هر چند تنبیه و اخراج کارکنان دولت مطابق قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲، در صلاحیت هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری است لیکن از آنجا که در بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران، رسیدگی به تخلفات اداری در مراجع رسیدگی به تخلفات اداری نفی نشده است و در بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه مورد اعتراض قید شده است که استخدام، نصب و عزل ماموران و کارکنان بانک و تعیین شغل، ترفیع و تنبیه و تعلیق و اخراج و اجرای سایر شرایط استخدامی با رعایت مقررات استخدامی و اداری بانک و آیین نامه مربوط از جمله وظایف مدیرعامل بانک است، بنابراین رعایت مقررات اداری و استخدامی بانک و آیین نامه مربوط، دلالت بر رسیدگی به موضوع در هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری دارد

از این جهت بند ۲ ماده ۲۰ اساسنامه بانک ملی ایران مغایر قانون نیست و قابل ابطال تشخیص نشد

در خصوص تقاضای ابطال ماده ۱۶ فرم تعهدنامه بدو استخدام نیز، نظر به این که مطابق تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین محل خدمت و شغل مورد تصدی کارمندان پیمانی در پیمان نامه مشخص می شود و در مورد کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذی ربط است بنابراین ماده ۱۶ فرم تعهد نامه که در مقام تعیین محل خدمت و جا به جایی کارکنان بانک است خلاف قانون تشخیص نمی شود و قابل ابطال نیست

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

محمدجعفر منتظری

کدمنبع: 8587