رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۳۶۹ ،کلاسه پرونده: ۹۰/۲۸۰)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال نامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰-۲۸/۳/۱۳۸۵ مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیر زمینی وزارت نیرو

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	آقای رضا خراسانی با وکالت آقایان اصغر ایران منش پاریزی و پوریا رضی
موضوع	عدم ابطال نامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰-۲۸/۳/۱۳۸۵ مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیر زمینی وزارت نیرو
کلاسه پرونده	۹۰/۲۸۰
تاریخ رأی	دوشنبه ۲۸ مرداد ۱۳۹۲
شماره دادنامه	۳۶۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: آقای رضا خراسانی با وکالت آقایان اصغر ایران منش پاریزی و پوریا رضی، به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰-۲۸/۳/۱۳۸۵ مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیر زمینی وزارت نیرو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" با سلام احتراما به استحضار می رساند، مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیر زمینی وزارت نیرو طی بخشنامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰- ۲۸/۳/۱۳۸۵ مقرر فرمودند آبدهی چاه به جای قنات بایستی بر اساس متوسط آبدهی پنج سال منتهی به خشک شدن یا کاهش فاحش محاسبه گردد

لذا بخشنامه صدرالاشاره با اصل تفکیک قوا، مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مصوبه جاریه مغایرت دارد زیرا:

مطابق ماده ۵۱ قانون توزیع عادلانه آب مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ ۱۶/۱۲/۱۳۶۱ که مقرر می دارد: آیین نامه اجرایی این قانون توسط وزارتهای نیرو و کشاورزی بر حسب مورد تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران قابل اجرا خواهد بود

همچنین مطابق تبصره ۳ ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب مصوب هیأت وزیران مورخ ۱۸/۷/۱۳۶۳ میزان بهره برداری در مورد چاهها و قنوات موضوع مواد ۱۰ و ۱۱ بر مبنای معدل آبدهی لحظه ای پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت منطقه یا خشک شدن آنها منظور می گردد

با تدقیق در متون قانونی فوق مبرهن می شود که تعیین میزان بهره برداری از چاهها و قنوات بر مبنای معدل آبدهی لحظه ای پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت منطقه یا خشک شدن آنها منظور می شود و کارشناسان با توجه به ویژگیهای منطقه و سایر شرایط می توانند میزان بهره برداری را یا با توجه به معدل آبدهی پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت حفر چاه جدید در آن منطقه در نظر گیرند و یا با توجه به معدل آبدهی پنج سال قبل از تاریخ خشک شدن آن منطقه منظور دارند و این اختیاری است که مجلس شورای اسلامی به وزارتهای نیرو و کشاورزی داده است و لازم اجرا شدن آن را منوط به تصویب هیأت وزیران گردانده است

در حالی که بخشنامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰ مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی وزارت نیرو از جهتی شاخص میزان بهره برداری از چاهها و قنوات را تنها بر مبنای معدل آبدهی پنج سال منتهی به خشک شدن یا کاهش فاحش محدود کرده است که این امر خلاف مصرح تبصره ۳ ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب مصوب هیأت وزیران مورخ ۱۸/۷/۱۳۶۳ است

از سوی دیگر ماده ۵۱ قانون توزیع عادلانه آب مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ ۱۶/۱۲/۱۳۶۱ تعیین تکلیف در این خصوص را بر عهده وزارتخانه های نیرو و کشاورزی و منوط به تصویب هیأت وزیران گذاشته است و از این جهت نیز صدور بخشنامه ای از سوی مقام فوق، خارج از حدود اختیارات قانونی و خلاف مصرح ماده ۵۱ قانون توزیع عادلانه آب است

علی ای حال از آن جا که مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی وزارت نیرو اختیار وضع چنین بخشنامه ای را نداشته است و تنها می توانستند از طریق وزارت نیرو به هیأت وزیران پیشنهاد خود را جهت تصویب ارائه نمایند لذا تقاضای صدور حکم بر ابطال بخشنامه مورد شکایت را داریم

"

متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است

" با سلام

عطف به نامه شماره ۶۱۷۱/۳۰- ۸/۳/۱۳۸۵ در ارتباط با نحوه تعیین میزان بهره برداری مجاز برای مجوزهای چاههای تغییر مکان یافته در دشتهای ممنوعه به استحضار می رساند:

ضروری است به کارشناسانی که جهت رسیدگی به تقاضاهای تغییر محل چاه یا حفر چاه به جای قنات متقاضیان، به محل مورد نظر اعزام می شوند تاکید شود که مفاد تبصره ۳ ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب را دقیقا رعایت کرده و بر اساس مندرجات بخشنامه های ارسالی از جمله بخشنامه شماره ۱۰۰/۳۳۳۷۴ - ۴/۱۰/۱۳۸۰ معاونت وقت امور آب و پیوست آن در زمان تهیه گزارش کارشناسی مشخصات چاه، خصوصا آبدهی آن را بر اساس متوسط آبدهی پنج سال منتهی به خشک شدن یا کاهش فاحش تعیین نمایند

- مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی "

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو، به موجب لایحه شماره ۴۱۰/۲۵۲۳۳/۹۰- ۱۸/۷/۱۳۹۰ توضیح داده است که:

" احتراما، در خصوص دادخواست آقایان پوریا رضی، رضا خراسانی و اصغر ایران منش موضوع پرونده کلاسه ۹۰۰۹۹۸۰۹۰۰۰۲۵۹۳۰ به خواسته ابطال نامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰ – ۲۸/۳/۱۳۸۵ اداره کل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران موارد ذیل را به استحضار می رساند:

الف- ایرادات شکلی

۱- به موجب قانون دیوان عدالت اداری، صلاحیت دیوان به موارد مندرج در بندهای ۳ گانه ماده ۱۳ احصاء شده که مفاد نامه معترض عنه واجد هیچ یک از عناوین تصمیم، اقدام و ، نیست تا قابلیت طرح شکایت علیه آن وجود داشته باشد

بدیهی است متن نامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰- ۲۸/۳/۱۳۸۵ مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران صرفا یک نامه اداری در تبیین فرآیند رسیدگی به درخواستهای مربوط و سیاست گذاریهای داخلی و تعیین خط مشی است که شرکت مذکور نیز به موجب شرح وظایف و اساسنامه خود و آیین نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب تهیه و تنظیم شده است

بنابراین نامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰- ۲۸/۳/۱۳۸۵ بخشنامه نبوده بلکه صرفا یک نامه داخلی و در پاسخ به استعلام ارائه شده است

لذا ابطال نامه اداری و داخلی خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری بوده و دعوای مطروح به کیفیت حاضر قابل طرح علیه وزارت نیرو نخواهد بود

مضافا این که شکایت شاکی از اقدامات اداره کل حفاظت منابع آبهای زیرزمینی بوده و اداره مذکور یکی از ادارات کل شرکت مدیریت منابع آب ایران بوده و شرکت مذکور نیز به موجب مواد ۶ و ۴ اساسنامه خود دارای شخصیت حقوقی مستقل است

لذا اداره کل حفاظت از منابع آبهای زیرزمینی فاقد شخصیت حقوقی مستقل است تا بتواند طرف شکایت قرار گیرد

۲- با توجه به بند یک مبنی بر این که نامه مورد نظر بخشنامه نیست، لذا موضوع اساسا از صلاحیت آن هیأت خارج و لازمه پیگیری و تعقیب موضوع از ناحیه شاکیان، منوط به اثبات ذی نفع بودن و سمت آنها مانند سایر دعاوی دیوان عدالت اداری است زیرا که در مانحن فیه، شاکیان هیچ گونه دلیلی مبنی بر تضرر از نامه یاد شده یا سمت خویش ارائه نکرده اند

۳- مطابق اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هر کس می تواند ابطال تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است را از دیوان عدالت اداری تقاضا نماید

با توجه به این که نامه اداری شماره ۱۴۱/۱۶۴۹۴۰ – ۲۸/۳/۱۳۸۵ دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی متضمن وضع قواعد عام و کلی نیست

لذا موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ندارد

ب- اشکالات ماهوی:

۱- مفاد نامه شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰- ۲۸/۴/۱۳۸۵ دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران صرفا در راستای استعلام ماخوذه شرکت آب منطقه ای کرمان و فقط خطاب به شرکت موصوف صادر و ابلاغ شده است و وضع یک قاعده عام و کلی تلقی نشده که نیاز به شکایت و بلااثر شدن آن در دیوان عدالت اداری باشد

بلکه روال و گردش کار قانونی پرونده و تاکید دفتر مذکور بر رعایت ماده ۵۱ قانون توزیع عادلانه آب و آیین نامه اجرایی فصل دوم آن بوده است

۲- مطابق تبصره ۵ ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاههای آب فاقد پروانه بهره برداری مصوب ۱۳۸۹ کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیر زمینی مرکب از یک نفر قاضی با حکم رئیس قوه قضاییه، یک نفر نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان با حکم رئیس سازمان و یک نفر نماینده شرکت آب منطقه ای استان با حکم مدیرعامل شرکت تشکیل و جهت رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرای قانون مارالذکر پیش بینی شده است و کلیه دعاوی اشخاص علیه دولت را در خصوص موضوع و چاههای فاقد پروانه بهره برداری، بدوا در این کمیسیون رسیدگی و قابل طرح است و در صورت اعتراض ذی نفع به رأی کمیسیون، برابر تبصره ۵ ماده واحده مذکور، ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در دیوان عدالت اداری است که در شکایت مذکور روال قانونی شکایت طی نشده و دیوان عدالت اداری در مرحله بدوی صالح به رسیدگی نمی باشد

با عنایت به مراتب فوق رد شکایت شاکی مورد استدعاست

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد

پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند

رأی هیأت عمومی

نظر به این که در ماده ۵۱ قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱، تهیه آیین نامه اجرایی این قانون بر عهده وزارت خانه های نیرو و کشاورزی محول شده است و پس از تصویب هیأت وزیران قابل اجرا اعلام شده است و در تبصره ۳ ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون توزیع عادلانه آب مقرر شده است میزان بهره برداری در مورد چاهها و قنوات موضوع مواد ۱۰ و ۱۱ آیین نامه بر مبنای معدل آبدهی لحظه ای پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت منطقه یا خشک شدن آنها منظور می شود و در مقرره شماره ۱۴۱/۱۶۹۴۰- ۲۸/۳/۱۳۸۵ مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران ( وزارت نیرو) بر مبنای حکم مقرر در آیین نامه یاد شده، توجه مخاطب را به اجرای آیین نامه جلب کرده است و متضمن حکم دیگری نیست و از طرفی حکمی مغایر قانون نیز در آن بیان نشده است، بنابراین قابل ابطال تشخیص نمی شود

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

محمدجعفر منتظری

کدمنبع: 8599