رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۳۸۱ ،کلاسه پرونده: ۹۰/۳۴۱)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال تبصره ماده (۸) و تبصره (۲) ماده (۱۲) آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها موضوع تصویب نامه شماره ۵۹۸۷۹/ت۳۷۱۱۰ه- ۱۹/۴/۱۳۸۶ هیأت وزیران

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	1-علی اصغر محققیان 2- محمدرضا مردیها
موضوع	عدم ابطال تبصره ماده (۸) و تبصره (۲) ماده (۱۲) آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها موضوع تصویب نامه شماره ۵۹۸۷۹/ت۳۷۱۱۰ه- ۱۹/۴/۱۳۸۶ هیأت وزیران
کلاسه پرونده	۹۰/۳۴۱
تاریخ رأی	دوشنبه ۴ شهريور ۱۳۹۲
شماره دادنامه	۳۸۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال تبصره ماده (۸) و تبصره (۲) ماده (۱۲) آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها موضوع تصویب نامه شماره ۵۹۸۷۹/ت۳۷۱۱۰ه- ۱۹/۴/۱۳۸۶ هیأت وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته خویش اعلام کرده اند که:

" احتراما، با سلام و صلوات بر محمد و آل محمد(ص) و تحیت بر شما قضات فرهیخته، فهیم و مجرب حافظان و حامیان دژ مستحکم عدالت و مستند به مواد ۱ و ۱۱ و بند ۱ ماده ۱۹، ۳۸ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی و مجمع تشخیص مصلحت نظام و ضمن اعتراض به بندهای موادی از آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب هیأت وزیران تحت شماره ۵۹۸۷۹/ت۳۷۱۱۰ه-۱۹/۴/۱۳۸۶ به شرح ذیل تقاضای طرح درجلسه هیأت عمومی، مداقه در مدافعات و مطالب مطروح و مالا صدور حکم بر ابطال مواد و بندهای مورد اعتراض به شرح ذیل مورد استدعاست

اولا: با عنایت به مدلول نص صریح ماده ۳ قانون حفظ اراضی زراعی و باغها مصوب ۳۱/۳/۱۳۷۴ مجلس شورای اسلامی در صورت ارتکاب و هر گونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها به صورت غیر مجاز ( تا قبل از تصویب قانون اصلاحیه ۱/۸/۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی) محاکم صالحه مکلفند مرتکب را به پرداخت ۸۰% قیمت روز اراضی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض تغییر کاربری و تا ۳ برابر به جزای نقدی محکوم نمایند

مضافا این که در ماده ۲ قانون مارالذکر و اصلاحیه بعدی آن نیز مذکور افتاده است: در مواردی که به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده می شود ۸۰% قیمت روز اراضی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکان وصول و به خزانه داری کل کشور واریز می شود

همان گونه که مستحضر می باشید: به موجب قانون پیش گفته، از سال ۱۳۷۴ و توسط قانونگذار برای اولین بار در تاریخ ادبیات حقوقی کشور هر گونه تغییر کاربری اراضی و باغها بدون اخذ مجوز از مرجع خاص جرم انگاری شده و قاعدتا هدف مرتکبان نیز ایجاد ارزش افزوده بوده است

لذا با توجه به زمان وقوع جرم، قانون حاکم بر آن و مرجع ذی صلاح رسیدگی کننده، هدف تنبیه و بازدارندگی مقنن، محکومیت به پرداخت ۸۰% قیمت زمان یا ارزش افزوده جدید به عنوان پاره ای از مجازات مقرر بوده است لیکن قوه مجریه (هیأت وزیران) در تبصره ماده ۸ آیین نامه معترض عنه مقرر کرده اند که: تصمیم کمیسیون تقویم از زمان اعلام به متقاضی به مدت شش ماه اعتبار خواهد داشت و در صورت انقضای مدت مذکور و عدم واریز عوارض، قیمت ملک مجددا توسط کمیسیون تقویم تعیین و اعلام خواهد شد و در مقام اجرا نیز کمیسیونهای تقویم و ارزیابی قیمت روز ارجاع شده مورد تقویم به آن کمیسیون را ملاک قرار داده است و حتی در ذیل تصمیمات خود به اعتبار شش ماهه آن نیز اشاره می نمایند، در حالی که شاید موضوع تغییر کاربری زمین مد نظر سالهاست که انجام شده و واقعیت قیمت ارزش روز تغییر کاربری با روز اعلام شکایت وزارت جهاد کشاورزی یا اعلام نظر کمیسیون تقویم بسیار متفاوت بوده که این امر مستلزم چند امر ناصواب و تالی تلو ناصحیح (در حالی که مرجع تفسیر قوانین عادی مجلس شورای اسلامی است) می باشد:

۱- تفسیر یک سویه از قانون توسط قوه مجریه

۲- عدول از هدف و نظر مقنن

۳- توسیع دامنه اختیارات قوه مجریه

۴- از جنبه اقتصادی نیز با عنایت به سیر صعودی ارزش افزوده املاک و توفیر ارزش ملک در زمان مورد تغییر کاربری و زمان وصول عوارض ( محکوم به) مبالغی معتنابه و به ناحق از مردم اخذ و به خزانه واریز می شود در حالی که صرف نظر از اثرات مخرب تورمی اقتصادی و یا اثرات مخرب اجتماعی که باعث ایجاد بدبینی در بین مردم می شود اخذ مبالغ مد نظر اصولا برخلاف هدف و نظر قانونگذار بوده است

خصوصا آن که در متن و روح و مفهوم قانون مصوب قانونگذار هیچ اشاره ای به مدت شش ماهه نکرده و از ابداعات آیین نامه اجرایی مورد اعتراض است

ثانیا: حجم زیاد مصادیق مبتلا به پرونده های معنونه، عدم واریز به موقوع عوارض نتیجه اهمال محکوم علیه و یا قصور اداره در طرح شکایت و تقاضای وصول عوارض محکوم به نباید باعث و بانی عدول از هدف مقدس قانونگذار شده و با افزودن قید اعتبار شش ماهه مصوبات کمیسیون تقویم و تغییر هر شش ماهه به نرخ و ارزش روز نسبت به ترمیم آن اقدام کرده است چه این که طبق یک اصل معروف و تعریف شده حقوق اداری کشور قصور متصدیان اداری نباید سبب تضرر شهروندان گردد

ثالثا: در تبصره ۲ ماده ۱۲ نیز با این سیاق: مدیریت جهاد کشاورزی مکلف است با توجه به صورت جلسه تنظیمی در اسرع وقت نسبت به معرفی مجرم یا مجرمین به مراجع قضایی اقدام نماید، مراجع قضایی برابر مقررات مربوط به تخلف رسیدگی و حکم مقتضی را صادر می نمایند

هر چند ادبیات استخدامی در تدوین عبارات فوق الذکر نشان از آن دارد که از خدمات حقوقی مشاوران مجرب حقوقی بهره ای برده نشده است لیکن بنا به دلایل:

۱- لفظ مجرم یا مجرمین متعلق به طی فرایند دادرسی و محکومیت قطعی محکوم علیه داشته در حالی که در مانحن فیه هنوز هیچ حکمی صادر نشده و لذا شاید منظور لفظ یا عبارت مرتکب یا مرتکبین بوده است

۲- با جرم انگاری به عمل آمده در خصوص تغییر غیر مجاز اراضی زراعی و باغها استخدام لفظ با عبارت تخلف صحیح به نظر نمی رسد و ماهیت تخلف، مصادیق و حکومت و اطلاق آن به موارد خاص نیاز به نص صریح دارد لذا با توجه به موارد معنون و سایر مواردی که احیانا در بررسیهای بعدی آن حضرات و سروران معظم نسبت به آیین نامه معترض عنه متعین و مشخص می نمایند و ضمن اعتراض به تبصره ماده ۸ و تبصره ۲ ماده ۱۲ آیین نامه معترض عنه تقاضای ابطال بندهای مورد اشاره و الزام مشتکی عنه به رعایت نظر مقنن مبنی بر محاسبه و دریافت عوارض تغییر کاربری به قیمت زمان ارتکاب مورد استدعاست

"

آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

ماده ۸:

" تبصره: تصمیم کمیسیون تقویم از زمان اعلام به متقاضی به مدت شش ماه اعتبار خواهد داشت و در صورت انقضای مدت مذکور و عدم واریز عوارض، قیمت ملک مجددا توسط کمیسیون تقویم تعیین و اعلام خواهد شد

"

ماده ۱۲:

" تبصره ۲: مدیریت جهاد کشاورزی مکلف است با توجه به صورت جلسه تنظیمی در اسرع وقت نسبت به معرفی مجرم یا مجرمین به مراجع قضایی اقدام نماید

مراجع قضایی برابر مقررات مربوط به تخلف رسیدگی و حکم مقتضی را صادر می نمایند

"

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۲۰۸۲۷۴/۱۴۳۹۲- ۲۴/۱۲/۱۳۹۰ توضیح داده است که:

" ۱- ماده (۲) اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها به لزوم اخذ قیمت روز زمین بابت عوارض تغییر کاربری صراحت دارد و بنابراین پیش بینی اعتبار ۶ ماهه برای پرداخت عوارض تغییر کاربری اراضی و تقویم مجدد قیمت ملک در صورت عدم واریز عوارض ظرف ۶ ماه نه تنها مغایر قانون نیست بلکه به جهت اخذ عوارض بر اساس قیمت روز زمین و کاملا در چارچوب قانون تدوین شده است

۲- در خصوص تبصره (۲) ماده (۱۲) آیین نامه، مستند قانونی خاصی جهت اعلام مغایرت بیان نشده است بلکه صرفا به کارگیری اصطلاح مجرم یا مجرمین برای اشخاص که به صورت غیر مجاز اقدام به تغییر کاربری کرده اند، مورد ایراد قرار گرفته است

بدیهی است معرفی مرتکب به مرجع قضایی با عنوان شکایت و انتساب جرم به مرتکب صورت می گیرد و همان گونه حکم اخیر تبصره (۲) ماده (۱۲) آیین نامه مورد شکایت صراحت دارد رسیدگی به تخلف و صدور حکم مقتضی با مراجع قضایی خواهد بود

با عنایت به مراتب فوق استدعای رد شکایت را دارد

"

متعاقبا آقای علی اصغر محققیان به موجب لایحه ای که به شماره ۷۳۱-۲۷/۵/۱۳۹۲ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که:

" در خصوص لزوم ذکر مستندات قانونی مغایر تبصره ۲ ماده ۱۲ آیین نامه معترض عنه (بند ثالثا شکواییه) در پرونده کلاسه ۹۰/۳۴۱ موضوع استفاده از الفاظ مجرم یا مجرمین در آیین نامه مذکور اینک اعلام می دارد که موضوع فوق علاوه بر مغایرت با:

۱- اصول ۳۶ و ۳۷ قانون اساسی ( اصل برائت)

۲- ماده ۲ قانون مجازات اسلامی

۳- ملاک تبصره ۱ ماده ۱۸۸ قانون آیین دادرسی کیفری مبنی بر ممنوعیت انتشار اسامی و اخبار متهمین محاکم قبل از قطعیت حکم و اثبات مجرم بودن و تعیین مجازات مفتری برای مرتکب در تضاد کلی و اساسی با اصول حقوقی، عدالت، نصفت و مبانی آیین دادرسی می باشد

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد

پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند

رأی هیأت عمومی

الف- با توجه به این که در ماده ۱۴ قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱/۸/۱۳۸۵، وزارت جهاد کشاورزی موظف شده است آیین نامه های اجرایی قانون یاد شده را با همکاری وزارتخانه های مسکن و شهرسازی، کشور و سازمان حفاظت محیط زیست ظرف مدت سه ماه تهیه و برای تصویب به هیأت وزیران ارائه کند و مطابق ماده ۲ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال ۱۳۷۴ در مواردی که به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات قانون یاد شده مجوز تغییر کاربری داده می شود، دریافت ۸۰% قیمت روز اراضی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکان تجویز شده است، از این جهت تعیین مجدد قیمت به نرخ روز توسط کمیسیون تقویم پس از انقضای مدت ۶ ماه برای پرداخت عوارض مصرح در تبصره ۲ ماده ۸ آیین نامه مورد شکایت، منطبق با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها است و قابل ابطال تشخیص نمی شود

ب- نظر به این که در ماده ۳ اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱/۸/۱۳۸۵، عدم رعایت الزامات قانونی با وصف تغییر کاربری بدون اخذ مجوز، به عنوان تخلف مستوجب مجازات تعریف شده است

در ماده ۱۰ قانون مذکور تخلفات مصرح چنانچه بدون اخذ مجوز صورت گرفته باشد به عنوان جرم تعریف شده است و مرتکب برای پیگیری به مراجع قضایی معرفی می شود تا در صورت اثبات اتهام طبق ماده ۳همان قانون مجازات گردد

لذا تبصره ماده ۱۲ آیین نامه مورد شکایت که مقرر داشته، مجرم یا مجرمان برای رسیدگی به مراجع قضایی معرفی می شوند، بیانگر معرفی متهم یا متهمان به مراجع قضایی است و نه به منزله معرفی مجرم یا مجرمان

از این جهت تبصره ۲ ماده ۱۲ آیین نامه مورد اعتراض مغایر قانون تشخیص نمی شود و قابل ابطال نیست

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

محمدجعفر منتظری

کدمنبع: 8655