رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۶۰۰ ،کلاسه پرونده: ۹۰/۸۰۹)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال دستورالعمل شماره ۴ اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره ۳۷۰۲۳-۱۲/۴/۱۳۸۷

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	آقای حسین بازاری
موضوع	ابطال دستورالعمل شماره ۴ اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره ۳۷۰۲۳-۱۲/۴/۱۳۸۷
کلاسه پرونده	۹۰/۸۰۹
تاریخ رأی	دوشنبه ۲ تير ۱۳۹۳
شماره دادنامه	۶۰۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: آقای حسین بازاری به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل شماره ۴ اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره ۳۷۰۲۳-۱۲/۴/۱۳۸۷ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" همان طوری که استحضار دارید ماده ۱۴۸ قانون کار دلالت بر الزام کارفرمایان به بیمه کردن کارگران خود بر اساس قانون تأمین اجتماعی دارد

لذا قانونگذار تأکید کرده که بر اساس قانون تأمین اجتماعی که سال ۱۳۵۴ به تصویب رسیده است می توان گفت کارگران می توانند خواسته خود را در رابطه با بیمه که کارفرمایان از انجام آن به استناد ماده ۴ قانون تأمین اجتماعی خودداری می نمایند از طریق مراجع حل اختلاف مستقر در ادارات کار طرح دعوا کرده و مراجع حل اختلاف نیز موظف به رسیدگی به خواسته کارگران بر اساس قانون تأمین اجتماعی به استناد ماده ۱۵۷ قانون کار که رسیدگی به اختلاف کارگران و کارفرمایان ناشی از قانون کار را به عهده این مراجع واگذار کرده است

اما متأسفانه مراجع حل اختلاف اخیرا به استناد دستورالعمل شماره ۴ اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار از این اقدام قانونی خودداری می نماید

دلایل مراجع حل اختلاف برابر این دستورالعمل این است که به استناد ماده ۲ دستورالعمل فوق اقرار کارفرمایان به اخبار حق به ضرر خود و به نفع غیر (کارگر) چون تکالیفی برای شخص ثالث ( تأمین اجتماعی) به همراه دارد اقرار محسوب نشده و اثر قانونی ندارد

همان طوری که مستحضرید ماده ۱۲۵۹ در خصوص اقرار مقرر می دارد که اقرار عبارت است از اخبار به حقی است برای غیر و بر ضرر خود

ماده ۱۲۷۷ قانون مدنی عنوان می دارد انکار بعد از اقرار مسموع نیست و نیز ماده ۳۳۰ آیین دادرسی مدنی عنوان داشته احکامی که مستند به اقرار در دادگاه یا مستند به رأی یک یا چند نفر کارشناسی که طرفین رأی آنان را قاطع دعوا قرار داده باشند قابل درخواست تجدیدنظر نیست

حال چگونه می توان گفت سازمان تأمین اجتماعی شخص ثالث است در صورتی که در ماده ۱۳۰ قانون آیین دادرسی مدنی عنوان شده که هر گاه شخص ثالثی در موضوع دادرسی اصحاب دعوای اصلی برای خود مستقلا حق قائل باشد و یا خود را در محق شدن یکی از طرفین ذی نفع بداند می تواند تا وقتی که ختم دادرسی اعلام نشده است وارد دعوا شود در این صورت نامبرده باید دادخواست خود را به دادگاهی که دعوا در آنجا مطرح است تقدیم و در آن منظور خود را به طور صریح اعلام دارد

در صورتی که ماده ۱۵۷ قانون کار فقط موظف به رسیدگی اختلاف کارگر یا کارآموز با کارفرما می باشد و اگر هم شخص ثالثی وجود داشته باشد این سوال پیش می آید: ۱- آیا مراجع مزبور حق ورود آنان به دعوا را دارند؟ ۲-آیا با توجه به این که دادخواست تقدیمی از سوی خواهان یک نسخه آن باید به خوانده ارسال شود می توان گفت تأمین اجتماعی خوانده دوم تلقی می شود

موضوع دیگر این که چگونه می توان گفت توجه به خواسته خواهان در رابطه با احراز سابقه و تأدیه بیمه از کارفرمایان و واریز آن به حساب تأمین اجتماعی به ضرر تأمین اجتماعی است

در حالی که قوانین سازمان تأمین اجتماعی و مواد مختلف آن به دلیل عدم تأدیه حق بیمه از سوی کارفرمایان که مواد ۲۸، ۳۰، ۳۶، ۳۷، ۳۸، ۳۹، ۴۰، ۵۰ و ۱۰۰ همگی دلالت بر وصول حق بیمه پرداخت نشده از سوی کارفرمایان، جرایم سنگین را برای آنان در بر دارد و آراء مراجع حل اختلاف نیز به جهت کمک به سازمان تأمین اجتماعی جهت وصول همین مواد و اجرای آراء از طریق اجرای احکام دادگستری با عنایت به ابزار محکمی مانند ماده ۱۸۳ قانون کار و اقدام به صدور رأی می نماید

لذا به نظر می رسد صدور این دستورالعمل مغایر با قوانین موجود با توجه به آراء صادر شده پیوست هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به ورود خواسته کارگران به سالهای قبل تصویب قانون کار فعلی که در تاریخ ۲۵/۱۲/۱۳۶۹ تدوین شده و تأکید کرده این آراء به مثابه قانون برای مراجعی چون مراجع حل اختلاف لازم الاجراست

اما معاونت روابط کار وزارت کار در جهت اجرای این دستورالعمل اقدام به صدور دستورالعمل دیگری به شماره ۸۶۶۷۹- ۲۴/۸/۱۳۸۸ کرده مبنی بر این که مراجع حل اختلاف ملزم به اجرای دستورالعمل اداری شماره ۴ از سوی اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار می باشند که در صورت خودداری از این دستور اداری به مجازاتی که مربوط به اعضای مراجع حل اختلاف است برابر آیین نامه موضوع ماده ۱۶۴ قانون کار توسط شورای عالی کار تهیه و به تصویب وزیر کار رسیده است با آنان برخورد خواهد شد قابل ذکر است بند ۶ مواد ۷ و ۱۰ آیین نامه انتخاب اعضای هیأتهای تشخیص در اجرای قانون ماده ۱۶۴ قانون کار تهیه شده است، لذا تقاضای لغو و بی اثر کردن دستورالعمل شماره ۴ و پیروهای آن و ابطال دادنامه های شماره ۲۲۴ و ۱۳۹۷ و رسیدگی در هیأت همعرض دیگر و الزام کارفرما به تأدیه حق بیمه ایام کارکرد احراز شده را خواستارم

"

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که توسط اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و در اجرای ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه ای که به شماره ۵۸۰۱۸۳۹- ۲۷/۱۲/۱۳۹۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری توضیح داده است که:

" احتراما، بازگشت به اخطاریه رفع نقص موضوع کلاسه پرونده ۹۰/۸۰۹ – ۲۵/۸/۱۳۹۰ مبنی بر شکایت اینجانب حسین بازاری در رابطه با تقاضای ابطال دستورالعمل شماره ۴ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که تصویر آن به پیوست تقدیم می شود، موضوع بند ۲ این دستورالعمل که اقرار را در موضوع رسیدگی به خواسته کارگران به طرفیت کارفرمایان وارد ندانسته به این دلیل که عنوان می نماید در رابطه با عدم پرداخت بیمه کارگران از سوی کارفرمایان در اوایل استخدام که متأسفانه اکثر کارفرمایان از بیمه کردن کارگران خود خودداری می نمایند چون کارفرما به خواسته کارگر خود در جلسه رسیدگی تمکین می نماید و با اقرار به ضرر خود و به نفع کارگر جهت پرداخت حق بیمه عمل می نماید برابر این دستورالعمل مقرر کرده که اعضای مراجع حل اختلاف این قرار را تمکین ننمایند و علت آن را این چنین ذکر می کند چون این اقرار به ضرر شخص ثالث یعنی سازمان تأمین اجتماعی تمام می شود، باعث تعجب است که به استناد ماده ۱۴۸ قانون کار کارفرمایان مکلف به بیمه کردن کارگران خود می باشند و این امر یک امر طبیعی است که اکثر کارفرمایان کارگاه های کوچک از بیمه کردن آنان خودداری می نمایند

لذا در مواقع ضروری یا زمان اخراج کارگران جهت احقاق حق خود اقدام به طرح دعوا می نمایند و دلیل آن این است که اگر در زمان اشتغال اقدام به چنین کاری نمایند مطمئنا از کار اخراج خواهند شد و به همین دلیل از بیم اخراج از این کار خودداری می نمایند و نکته اینجاست که در تمامی قوانین تأمین اجتماعی از جمله مواد ۳۶، ۳۹، ۴۰، ۴۱، ۴۲، ۴۶، ۴۷، ۴۸، ۴۹ و ۵۰ و قریب به اتفاق مواد حکایت از نحوه دریافت حق بیمه و چگونگی الزام کارفرمایان به پرداخت حق بیمه و حتی اعمال جرایم در وصول آن را دارد

چگونه است که مراجع حل اختلاف با صدور رأی کارفرمایان را ملزم به پرداخت حق بیمه می نمایند

اما اقرار کارفرما در جلسه رسیدگی نسبت به عدم پرداخت حق بیمه کارگر که خود از قرائن و امارات در صدور رأی است ضرر به شخص ثالث می باشد؟ لذا به همین دلیل قانون در مواد ۲۰۲ و ۲۰۳ قانون آیین دادرسی مدنی و ماده ۱۲۵۹ قانون مدنی اقرار را قاطع دعوا دانسته لذا با عنایت به موارد معروض تقاضای ابطال بند (۲) دستورالعمل شماره (۴) معاونت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که مغایر با قوانین وضع شده است مورد استدعاست

ضمنا به نظر می رسد برابر دادنامه ۵۳۳- ۲۵/۱۱/۱۳۸۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دستورالعمل منظور باطل شده است که تصویر آن تقدیم می شود

"

متن دستورالعمل مورد اشاره به قرار زیر است

" به موجب ماده (۱۴۸) قانون کار جمهوری اسلامی ایران کارفرمایان کارگاه های مشمول این قانون مکلفند بر اساس قانون تأمین اجتماعی، نسبت به بیمه کردن کارگران واحد خود اقدام نمایند

با توجه به رویه های متفاوت مراجع حل اختلاف در اجرای ماده مذکور و با عنایت به دادنامه شماره ۲۹-۳۰- ۲۶/۱/۱۳۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین مصوبات کارگروه ارتقای عملکرد مراجع حل اختلاف سومین همایش معاونان و روسای روابط کار سراسر کشور در سال ۱۳۸۶، به منظور ایجاد وحدت رویه لازم است در دعاوی مربوط به ماده (۱۴۸) قانون کار به شرح ذیل عمل شود:

۱- در دعاوی مربوط به ماده (۱۴۸) قانون کار دعوت از نماینده سازمان تأمین اجتماعی برای شرکت در جلسه الزامی است

بدیهی است عدم حضور نماینده مذکور مانع صدور رأی نخواهد بود

۲- با توجه به تعریف ماده (۱۲۵۹) قانون مدنی از اقرار که مقرر کرده است اقرار عبارت از اخبار به حقی است برای غیر بر ضرر خود و نظر به این که آثار و تکالیف مربوط به صدور رأی در مورد اختلافات موضوع ماده (۱۴۸) قانون کار متوجه شخص ثالث (سازمان تأمین اجتماعی) می شود، در دعاوی موضوع ماده مذکور اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر اقرار محسوب نشده و نمی تواند مستند صدور رأی در مورد الزام به پرداخت حق بیمه کارگر به سازمان تأمین اجتماعی قرار گیرد و در این مورد لازم است برای اثبات ادعا سایر ادله اثبات مورد توجه قرار گرفته و مراجع حل اختلاف با توجه به اوضاع و احوال قضیه و مدارک و مستندات دیگر، اقدام به صدور رأی نمایند

۳- چنانچه شکایت کارگر شامل خواسته های دیگر نیز باشد اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر ( تا آنجا که به ضرر یا موجد تکلیف برای شخص ثالث نباشد) اقرار محسوب شده و دلیل اثبات ذی حق بودن کارگر خواهد بود

۴- صدور رأی در خصوص ماده (۱۴۸) قانون کار جمهوری اسلامی ایران با توجه به مفاد آن ماده صرفا شامل الزام کارفرما به پرداخت حق بیمه کارگر بوده و تعیین میزان و نحوه پرداخت حق بیمه بر عهده مراجع حل اختلاف نمی باشد

۵- مفاد این دستورالعمل لازم الاجرا بوده و باید بلافاصله پس از ابلاغ، به اطلاع کلیه کارشناسان و کارکنان ذی ربط رسانده شود

"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۲۸۵۰۸-۳۰/۲/۱۳۹۱ نامه شماره ۲۵۵۹۳- ۲۴/۲/۱۳۹۱ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت مذکور را خواستار شده است که متن آن به قرار زیر است:

" در خصوص دادخواست آقای حسین بازاری تقدیمی به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به خواسته ابطال دستورالعمل شماره (۴) اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وقت، توضیحات ذیل برای اعلام به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به آگاهی می رسد:

۱- اگر چه در عنوان خواسته و موضوع شکایت وحتی در شرح دادخواست نامبرده تقاضای ابطال دستورالعمل مزبور را می نماید، لیکن از توضیحات مشارالیه در شرح دادخواست به روشنی مشخص می شود که خواسته وی ابطال بند (۲) دستورالعمل مذکور است و نسبت به سایر مفاد دستورالعمل شکایتی ندارند

۲- بند (۲) دستورالعمل مورد شکایت اشاره دارد: با توجه به تعریف ماده (۱۲۵۹) قانون مدنی از اقرار که مقرر کرده است اقرار عبارت از اخبار به حقی است برای غیر بر ضرر خود و نظر به این که آثار و تکالیف مربوط به صدور رأی در مورد اختلافات موضوع ماده (۱۴۸) قانون کار متوجه شخص ثالث ( سازمان تأمین اجتماعی) می شود، در دعاوی موضوع ماده مذکور اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر اقرار محسوب نشده و نمی تواند مستند صدور رأی در مورد الزام به پرداخت حق بیمه کارگر به سازمان تأمین اجتماعی قرار گیرد و در این مورد لازم است برای اثبات ادعا سایر ادله اثبات مورد توجه قرار گرفته و مراجع حل اختلاف با توجه به اوضاع و احوال قضیه و مدارک و مستندات دیگر، اقدام به صدور رأی نمایند

توضیح آن که با توجه به ماده (۱۲۵۹) قانون مدنی و همچنین ماده (۱۲۷۸) قانون مدنی که مقرر می دارد: اقرار هر کس فقط نسبت به خود آن شخص و قائم مقام او نافذ است و درحق دیگری نافذ نیست مگر در موردی که قانون آن را ملزم قرار داده باشد آنچه که در بند (۲) دستورالعمل مورد شکایت لحاظ شده است عدم صدور رأی برای الزام صندوق تأمین اجتماعی به انجام تکالیف مقرر در قانون تأمین اجتماعی به صرف اقرار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی است، در واقع هدف از انشای بند (۲) دستورالعمل تأکید بر توجه به دلایل و امارات دیگر به غیر از اقرار کارفرما در اثبات وجود رابطه کارگری وکارفرمایی در بازه زمانی مورد ادعای خواهان جهت پرداخت حق بیمه توسط کارفرما نزد صندوق تأمین اجتماعی می باشد، به همین دلیل است که بند (۳) دستورالعمل مورد شکایت در ادامه بند (۲) مقرر می دارد: چنانچه شکایت کارگر شامل خواسته های دیگری نیز باشد اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر (تا آنجا که به ضرر یا موجد تکلیف برای شخص ثالث نباشد) اقرار محسوب شده و دلیل اثبات ذی حق بودن کارگر خواهد بود

۳- مبنای انشای بند (۲) دستورالعمل مورد شکایت نیز سوء استفاده هایی بود که در عمل از آراء مراجع دادرسی کار صورت می گرفت به این معنا که در مواقعی که وجود رابطه کارگری و کارفرمایی به شدت مورد تردید بود به صرف اقرار کارفرما علیه صندوق تأمین اجتماعی رأی صادر می شد و صندوق مزبور مکلف به انجام تعهداتی در حق محکوم له می شد در حالی که در عمل رابطه کارگری و کارفرمایی بین طرفین وجود نداشت

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد

پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند

رأی هیأت عمومی

با عنایت به ماده ۱۴۸ قانون کار مبنی بر الزام کارفرمایان کارگاههای مشمول قانون مزبور به بیمه کردن کارگران خود و عنایت به این که احراز رابطه کارگری و کارفرمایی بین اشخاص بر اساس ماده های ۲ و ۳ قانون یاد شده و همچنین احراز مدت رابطه کارگری بین طرفین، به حکم قانون در صلاحیت مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما موضوع ماده ۱۵۷ قانون مذکور قرار دارد و تشخیص پرداخت حق بیمه مقرر در سنوات مورد نظر و احراز واقعیت بیمه پردازی صرف نظر از طرق تشخیص آن باید به وسیله سازمان تأمین اجتماعی احراز شود، از این جهت بخشنامه مورد شکایت که اقرارنامه کارفرما را به تنهایی موجب تشخیص رابطه کارگری و کارفرمایی ندانسته و توجه به سایر ادله را در رسیدگی و احراز واقع لازم دانسته است، منطبق با قانون است و قابل ابطال تشخیص نمی شود

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

علی مبشری

کدمنبع: 8805