رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۶۹۴ ،کلاسه پرونده: ۹۱/۱۲۰۱)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال «دستورالعمل پرداخت ویژه متخصصین در مناطق محروم به منظور ارتقای خدمت» ابلاغ شده توسط وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به شماره ۳۰۵۲۴۴- ۱۱/۸/۱۳۸۹

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	دیوان محاسبات کشور
موضوع	عدم ابطال «دستورالعمل پرداخت ویژه متخصصین در مناطق محروم به منظور ارتقای خدمت» ابلاغ شده توسط وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به شماره ۳۰۵۲۴۴- ۱۱/۸/۱۳۸۹
کلاسه پرونده	۹۱/۱۲۰۱
تاریخ رأی	دوشنبه ۹ دی ۱۳۹۲
شماره دادنامه	۶۹۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه شماره ۹۲۸/۲۰۰۰۰-۶/۱۰/۱۳۹۱ ابطال دستورالعمل شماره ۳۰۵۲۴۴- ۱۱/۸/۱۳۸۹ وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" سلام علیکم:

احتراما، در خصوص دستورالعمل پرداخت ویژه متخصصین در مناطق محروم به منظور ارتقای خدمات به شماره ۳۰۵۲۴۴- ۱۱/۸/۱۳۸۹ وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به استحضار می رساند:

۱- وفق بند (الف) ماده (۳۶) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال ۱۳۸۹ به پزشکانی که در مناطق کمتر توسعه یافته به طور مستمر و حداقل دو سال متوالی در سامانه (خدمات جامع و هماهنگی سلامت) انجام وظیفه نمایند به پیشنهاد وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و تایید معاونت تسهیلات ویژه علاوه بر موارد موجود قانونی در مدت خدمت در مناطق یاد شده پرداخت می شود

بر این اساس دستورالعمل فوق الذکر از حیث فقدان تایید معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور مغایر با مفاد ذیل بند فوق الذکر است

۲- مطابق شق اخیر بند (۱) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، فهرست مناطق کمتر توسعه یافته در هر دوره برنامه پنج ساله با پیشنهاد معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور به تصویب هیأت وزیران می رسد لذا مفاد ماده (۱) دستورالعمل مورد اشاره که متضمن صلاحیت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در انتخاب شهرهای کمتر توسعه یافته مشمول دستورالعمل موصوف است، مغایر با حکم بند (۱) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری ارزیابی می شود

علی هذا در اجرای مواد (۱۹) و (۲۰) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال مفاد دستورالعمل مبحوث عنه از زمان تصویب مورد استدعاست

"

دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:

" دستورالعمل پرداخت ویژه متخصصین در مناطق محروم به منظور ارتقای خدمات

به منظور ترغیب متخصصین شاغل در نقاط محروم و مورد نیاز کشور و ارتقای خدمات از طریق تقویت نظام ارجاع پرداختهای ویژه برابر دستورالعمل زیر به پزشکان شاغل در مناطق مورد نظر انجام می گیرد:

ماده ۱: به منظور انتخاب شهرهای مشمول این دستورالعمل ابتدا شهرهای مورد نظر توسط دانشگاه پیشنهاد می شوند و سپس بر اساس جدول زیر شهرهای پیشنهادی بر اساس ضریب محرومیت، دوری از مرکز استان، تعداد پزشک هم رشته در شهر، تسهیلات عمومی رفاهی شهر ( با نظر استان) و موقعیت جغرافیایی (با نظر معاونت درمان وزارت) امتیاز دهی می گردند:

جدول امتیاز دهی شهرها مناطق محروم برای دریافت پرداخت ویژه

ردیف نام شهر دوری از مرکز ضریب محرومیت تسهیلات عمومی و رفاهی موقعیت جغرافیایی جمع امتیاز

۱

۲

در این جدول:

۱- امتیاز دوری از مرکز به صورت زیر محاسبه می شود:

۱-۱- شهرهای با فاصله کمتر از یک ساعت از مرکز استان برابر صفر امتیاز (تا ۱۰۰ کیلومتر)

۱-۲- شهرهای با فاصله یک تا یک ونیم ساعت از مرکز استان برابر پنج امتیاز (۱۵۰-۱۰۰کیلومتر)

۱-۳- شهرهای با فاصله یک و نیم تا دو ساعت از مرکز استان برابر ده امتیاز (۲۰۰-۱۵۰کیلومتر)

۱-۴- شهرهای با فاصله دو تا سه ساعت از مرکز استان برابر پانزده امتیاز (۲۵۰-۲۰۰کیلومتر)

۱-۵- شهرهای با فاصله بیش از سه ساعت از مرکز استان برابر بیست امتیاز (بیشتر از ۲۵۰ کیلومتر)

۲- امتیاز ضریب محرومیت به صورت زیر حساب می شود:

۲-۱- شهرهای ۵/۵ برابر صفر امتیاز

۲-۲- شهرهای ۵/۵ ,۴ برابر ۵ امتیاز

۲-۳- شهرهای ۵/۴ برابر ۱۰ امتیاز

۲-۴- شهرهای ۵/۵ ,۳ برابر ۱۵ امتیاز

۲-۵- شهرهای ۵/۳ برابر ۲۰ امتیاز

۳- امتیاز تسهیلات عمومی رفاهی بر اساس نظر دانشگاه علوم پزشکی مربوط با توجه به شرایط اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و تسهیلات منطقه از ۲۵ امتیاز دهی می شود

۴- امتیاز موقعیت جغرافیایی از سقف ۳۵ امتیاز بر اساس نظر معاونت درمان وزارت به عنوان سیاست گذاری در امر توزیع نیروی انسانی با توجه به فاکتورهایی مانند تمایل متخصصین برای خدمت در منطقه، شرایط زیست محیطی، محاسبات مقایسه ای بین نقاط مختلف کشور و توزیع متخصصین و ، داده می شود

فرآیند فوق به صورت سالیانه بررسی و با استفاده از نظر معاونت درمان دانشگاهها، تصمیم گیری نهایی در معاونت درمان وزارت انجام خواهد پذیرفت

ماده ۲: شهرهای پیشنهادی بر اساس امتیاز مکتسبه برابر جدول ماده ۱ به ۴ دسته تقسیم می شوند:

۱- شهرهای با بیش از ۸۰ امتیاز گروه الف

۲- شهرهای بین ۷۰ تا ۷۹ امتیاز گروه ب

۳- شهرهای بین ۵۰ تا ۶۹ امتیاز گروه ج

۴- شهرهای بین ۴۰ تا ۴۹ امتیاز گروه د

شهرهای زیر ۴۰ امتیاز از شمول این دستورالعمل خارج می شوند

ماده ۳: قبل از مهر ماه هر سال توسط معاون درمان وزارت مبلغی به عنوان پرداخت ویژه خدمت در مناطق محروم برای شهرهای گروه الف اعلام می شود و بر اساس آن:

در شهرهای گروه ب مبلغ ۸۵% آن

در شهرهای گروه ج مبلغ ۷۰% آن

در شهرهای گروه د مبلغ ۵۵% آن

به میزان حق الزحمه ثابت علاوه بر حقوق، کارانه و آنکالی به متخصصین پرداخت می شود

تبصره۱: در صورت استفاده از مرخصی استحقاقی بیش از یک هفته در ماه حق ثابت در آن ماه قابل پرداخت نخواهد بود

تبصره ۲: متخصصینی که فاقد فعالیت انتفاعی بوده و دانشگاه به خدمات تمام وقت ایشان نیاز داشته باشد، در صورت ارائه خدمات درمانگاه سرپایی عصر (علاوه بر درمانگاه نوبت صبح) شمول افزایش حق ثابت به میزان ۲۰% می باشند

تبصره ۳: رشته های تخصصی نیز به سه دسته زیر تقسیم می شوند:

-A جراحی عمومی، زنان و زایمان، داخلی، اطفال، بیهوشی، جراحی مغز و اعصاب، ارتوپدی، رادیولوژی

-B قلب و عروق، داخلی اعصاب، ارولوژی، چشم

-C سایر رشته ها

برای گروههای تخصصی دسته A به میزان ۳۰% و گروههای تخصصی دسته B به میزان ۱۵% به مبلغ پایه شهر اضافه پرداخت می شود

ماده ۴: حق الزحمه تعیین شده در دو بخش به پزشک پرداخت خواهد شد:

۱- ۵۰% در پایان هر ماه به شرط دارا بودن شرایط عمومی ذیل:

الف- تعهد و اجرای بسته حداقل خدمات مورد انتظار که توسط معاونت درمان هر دانشگاه با توجه به شرایط استان و شهر مربوط تعیین و به بیمارستان در هر سال اعلام می شود

ضمنا باید یک نسخه از بسته حداقل خدمت مورد انتظار را به تفکیک شهر و تخصص به معاونت درمان وزارت ارسال شود

ب- رعایت تعرفه های دولتی و عدم دریافت هر گونه وجه خارج از تعرفه های قانونی

ج- همکاری با طرح پزشک خانواده و ارائه پس خوراند به موارد ارجاعی ( در صورت وجود)

۲- ۵۰% در پایان هر دوره سه ماهه با عنایت به مفاد ماده ۵ و بر اساس ارزشیابی دوره ای که توسط بیمارستان انجام می گیرد

به شرط رعایت دقیق شاخصهای ارسالی از سوی معاون درمان وزارت با تاکید بر رعایت ارائه خدمات متنوع، تعداد بیمار ویزیت شده، رعایت برنامه آنکالی، حضور به موقع در ویزیت بخش و درمانگاه، شرکت در کمیته های بیمارستانی و ، به طوری که درصد ارزشیابی مکتسبه توسط پزشک در مبلغ مورد نظر ضرب شده و به عنوان پاداش حسن خدمت به پزشک پرداخت می شود و ریاست بیمارستان بر اساس شاخصهای فوق ضریب پرداختی را مشخص می نماید

ضمنا هر بیمارستان بایستی با همکاری معاونت درمان دانشگاه میزان هدف قابل حصول (Targel) شاخصهای فوق را تعیین و در جهت حصول آنها عمل نماید

ماده ۵- هر بیمارستان موظف است چک لیست ارزیابی دوره ای را مبتنی بر بسته حداقل خدمات مورد انتظار و برنامه ها و اهداف سالانه خود تهیه و به پزشک مشمول طرح به منظور اطلاع از نحوه ارزیابی دوره ای و شاخصهای مورد انتظار بیمارستان، اعلام نماید و یک نسخه از آن را به دانشگاه ارسال نماید

تبصره۱: هر ساله از طرف معاون درمان وزارت در صورت لزوم برخی شاخصهای مورد انتظار برای ارتقای خدمات بالینی به دانشگاهها اعلام می شود که بیمارستان موظف است آنها را در چک لیست ارزیابی دوره ای خود لحاظ نماید

این دستورالعمل در ۵ ماده و ۴ تبصره پس از تشکیل کارگروه کشوری با مشارکت برخی دانشگاههای علوم پزشکی، جهت اجرا ابلاغ می شود

"

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره ۴۲۳/۱۰۷- ۵/۴/۱۳۹۲ توضیح داده است که:

" احتراما، در خصوص پرونده شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۸۶۱۳۴، موضوع درخواست ابطال دستورالعمل پرداخت ویژه متخصصین در مناطق محروم به منظور ارتقاء خدمت توسط دیوان محاسبات کشور، به استحضار می رسد:

درخواست ابطال دستورالعمل مذکور بر دو مبنا استوار شده است که هر دو مبنا به جهات ذیل مردود است:

۱- مبنای نخست آن است که وزارت بهداشت در تصویب دستورالعمل، مفاد بند الف ماده ۳۶ قانون برنامه پنجم توسعه را رعایت نکرده است

حسب بند مذکور لازم بوده پیشنهاد وزارت بهداشت مبنی بر پرداخت ویژه به تایید معاونت تسهیلات ویژه برسد، حال آن که این دستورالعمل صرفا به تصویب وزارت بهداشت رسیده است

در پاسخ باید گفت، دستورالعمل پرداخت ویژه، اصولا در راستای بند الف ماده ۳۶ قانون برنامه پنجم تدوین نشده است و ارتباطی با آن ندارد تا رعایت شرایط مذکور در این بند الزامی باشد

این دستورالعمل در تاریخ ۱۱/۸/۱۳۸۹ یعنی مقدم بر وضع قانون برنامه پنجم توسعه در تاریخ ۱۵/۱۰/۱۳۸۹، در چارچوب اختیارات وزارت بهداشت، به تصویب رسیده است

لذا درخواست بطلان آن به جهت عدم رعایت تشریفات مقرر در قانونی که بعدا به تصویب رسیده، فاقد وجاهت حقوقی است

به ویژه این که بند الف ماده ۳۶ دلالتی بر ابطال مقرراتی که پیشتر مزایایی را برای پزشکان فعال در مناطق محروم برقرار کرده است، ندارد، تا ادعای نسخ مقررات مغایر نیر قابل طرح باشد

برعکس بند الف ماده ۳۶ به صراحت مقرر می دارد که تسهیلات ویژه علاوه بر موارد موجود قانونی است

۲- مبنای دوم آن است که مفاد ماده ۱ دستورالعمل متضمن صلاحیت وزارت بهداشت در انتخاب شهرهای کمتر توسعه یافته است که این امر مغایر با حکم بند ۱ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، مبنی بر صلاحیت هیأت وزیران در تعیین مناطق مذکور است

در پاسخ به این قسمت باید گفت:

اولا: بر فرض مغایرت ماده ۱ دستورالعمل با قانون مدیریت، درخواست ابطال کل دستورالعمل موجه نیست، بلکه صرفا می توان درخواست ابطال همان ماده را کرد

ثانیا: بنا بر بند الف ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم و بند ب ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه، امور مالی، معاملاتی و اداری دانشگاهها و موسسات آموزش عالی تابع مصوبات هیأت امنا بوده و از شمول مقررات عام از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری خارج است

از آن جا که اعطای اختیار در زمینه امور مالی، از جمله پرداختهای فوق العاده مناطق محروم، مستلزم اعطای اختیار در زمینه تعریف ملاکهای پرداخت از جمله تعیین مناطقی که از نظر خدمات پزشکی محروم تلقی می شوند، نیز خواهد بود

منطقی نیست که گفته شود دانشگاهها و موسسات آموزش عالی در مدیریت امور مالی خود مستقل و خارج از شمول قانون مدیریت هستند، اما در تعیین ملاکهای پرداخت تابع قانون مذکور هستند

به عبارت دیگر، دستورالعمل مذکور در مقام تعیین مناطق محروم به عنوان یک قاعده عمومی در سطح کشور نبوده است که مغایر با قوانین عمومی کشور تلقی شود بلکه تعیین ضوابط شناسایی مناطق محروم صرفا از جهت ارائه خدمات پزشکی و در چارچوب اختیارات و حوزه عملکرد وزارت بهداشت بوده است

چنان که بنا بر بند ۶ ماده ۱ قانون تشکیلات وزارت بهداشت، برنامه ریزی به منظور توزیع متناسب و عادلانه نیروی انسانی و سایر امکانات (آموزش پزشکی و تسهیلات بهداشتی – درمانی) کشور با تاکید بر اولویت برنامه های بهداشتی و رفع نیاز مناطق محروم و نیازمند در زمره وظایف و اختیارات وزارت بهداشت است

نظر به مراتب مذکور رد درخواست مطروح مورد استدعاست

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد

پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند

رأی هیأت عمومی

به موجب بند ۶ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ۱۳۶۷، برنامه ریزی برای توزیع عادلانه نیروی انسانی با اولویت مناطق محروم و نیازمند از وظایف و اختیارات وزارتخانه مذکور احصاء شده است

نظر به این که لازمه اجرایی کردن اختیارات فوق (توزیع پزشکان متخصص در مناطق محروم و نیازمند) دادن امتیازات به پزشکان متخصص از جمله پرداخت حق ویژه است و شیوه نامه مورد اعتراض در راستای اجرایی کردن همین اختیارات تنظیم شده و ارتباطی به فوق العاده موضوع ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری ندارد تا با آن مغایرت داشته باشد، بنابراین دستورالعمل مورد شکایت در حدود قانون تصویب شده است و خلاف قانون تشخیص نمی شود

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

محمدجعفر منتظری

کدمنبع: 8712