رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۶۹/۱۹۱، ۱۸۹ ،کلاسه پرونده: ۶۷/۳۳- ۶۸/۴)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال ۵ فقره آیین نامه اجرایی قانون نظام صنفی و بالاخص آیین نامه ضوابط صدور پروانه کسب مصوبه ۵/۷/۶۶ هیأت عالی نظارت

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	شورای مرکزی اصناف تهران مجمع امور صنفی تهران
موضوع	ابطال ۵ فقره آیین نامه اجرایی قانون نظام صنفی و بالاخص آیین نامه ضوابط صدور پروانه کسب مصوبه ۵/۷/۶۶ هیأت عالی نظارت
کلاسه پرونده	۶۷/۳۳- ۶۸/۴
تاریخ رأی	سه شنبه ۲۹ آبان ۱۳۶۹
شماره دادنامه	۶۹/۱۹۱، ۱۸۹

مقدمه:الف)دفتر حقوقی شورای مرکزی اصناف تهران در دادخواست تقدیمی اعلام داشته اند: برابر نص صریح بند یک ذیل ماده ۲۵ قانون نظام صنفی مصوب ۱۳/۴/۵۹ اساسا آیین نامه ضوابط صدور پروانه کسب بایستی قبلا توسط هر اتحادیه تهیه گردد و سپس از طریق مجمع امور صنفی به هیأت عالی نظارت ارسال گردد چنان چه در مقام تدوین آیین نامه شیوه مخصوص قانونی مورد عمل واقع نگردد، آیین نامه تصویبی به جای اینکه بتواند باری از دوش اتحادیه ها و اصناف برداشته و مشکلات آنها را حل نموده یا تقلیل دهد

اخیرا کمیسیون هیأت عالی نظارت بدون ملاحظه ترتیبات قانونی اقدام به تدوین و تصویب آیین نامه ای تحت عنوان آیین نامه ضوابط صدور پروانه کسب را نموده و ضمن ارسال نسخه ای از آن به اتحادیه ها خواستار اجرای آن گردیده است

اساسا یکی از اصلی ترین وظایف هر اتحادیه صدور پروانه کسب می باشد و ضرورت صدور پروانه کسب توسط اتحادیه از منطوق سق ۲ ماده ۱۴ قانون نظام صنفی نیز افاده می گردد با توجه به این جهات تبصره یک ماده یک آیین نامه به دلیل مغایرت با قانون نظام صنفی مستحق ابطال است

ضمنا تبصره مزبور با اصل بیست و هشتم قانون اساسی نیز مغایر است

عبارت در صورتی که کمیسیون نظارت تشکیل واحدهای مذکور را ضروری بداند مندرج در ماده ۶ آیین نامه مزبور نیز مغایر با موازین قانون نظام صنفی و قانون اساسی است و حذف عبارت مزبور نیز مورد استدعا است

قانونگذار در ماده ۲ قانون نظام صنفی اختیار استفاده هر فرد صنفی از مباشر را به اطلاق برگزار نموده و با در نظر گرفتن این اصل که هر کس می تواند جهت انجام هر امری که شخصا می تواند انجام دهد به دیگری نیز نیابت دهد و هم چنین با در نظر گرفتن این امر که استفاده از مباشر در واقع همان تفویض حق اداره واحد صنفی (نیابت و یا و کالت) به شخص غیر می باشد لذا ماده ۲۳ آیین نامه که مفادا نافی جهات قانونی فوق می باشد مستحق ابطال می باشد

ماده ۲۶ آیین نامه مورد اشاره بدون در نظر گرفتن ترتیبات مقرر در شق یک ماده ۲۵ قانون نظام صنفی و بدون اینکه کسب نظر اتحادیه، اختیاراتی را که اتحادیه ها بایستی در وضع آنها ذی مدخل باشند اساسا به کمیسیون نظارت احاله نموده است

لذا لغو ماده ۲۶ آیین نامه مورد استدعا است

بند یک ماده ۲۵ قانون نظام صنفی ناظر بر احاله اختیار تصویب انواع پروانه های کسب به هیأت عالی نظارت می باشد لذا ماده ۲۵ آیین نامه مورد بحث که مفادا حاکی از وضع ترتیباتی خلاف ترتیب قانونی فوق الذکر در رابطه با اختیار تعیین شکل پروانه ها می باشد بدین معنی که اختیار اتحادیه در رابطه با انتخاب شکل پروانه کسب را سلب نموده مستحق ابطال می باشد

مدیر کل امور اصناف و بازرگانان و دبیر هیأت عالی نظارت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۲۰۰۶۷- ۱۷/۵/۶۹ اعلام داشته است، ۱- حسب قانون نظام صنفی تصویب نامه اجرایی قانون مذکور در صلاحیت هیأت عالی نظارت قرار دارد

۲- در هنگام تصویب آیین نامه در تاریخ ۱۰/۱۰/۶۲ و اصلاح آن در تاریخ ۵/۷/۶۶ نظرات مختلف از اتحادیه های صنفی ذیربط اخذ و پیشنهاد لازم از طریق کمیته امور صنفی به دبیرخانه هیأت عالی نظارت ارسال گردیده است

۳- سیاستگذاری و تعیین خط مشی در امور اصناف ایجاب می نماید که هیأت عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور در موارد مقتضی و در بررسی و تصویب آیین نامه های اجرایی قانون نظام صنفی موارد مشخصی را جهت تشکیل و نظام اصناف کشور تعیین نماید و در همین حال مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۶۸ نسبت اصلاح قانون موصوف اقدام نمود که پس از تأیید شورای محترم نگهبان موارد قانونی در حال حاضر مجری می باشد اعم مواردی که در قانون نظام صنفی ملحوظ گردیده عبارت است از الف)ماده ۱۳ قانون نظام صنفی هیأت عالی نظارت را بالاترین مرجع بر امور اصناف کشور قلمداد می نماید

ب)تبصره ۳ ماده ۱۴ قانون مقرر می دارد کمیسیون نظارت هر شهر موظف است بر اساس امکانات و به منظور رعایت مصالح عمومی و حفظ حقوق دیگران در ابتدای هر سال بر اساس خط مشی تعیین شده از سوی هیأت عالی نظارت تعداد واحدهای مورد نیاز هر صنف در هر شهر را مشخص و جهت صدور پروانه کسب به اتحادیه های صنفی مربوط ابلاغ نماید

ج: در بند ۸ ماده ۵۴ قانون نظام صنفی از وظایف هیأت عالی نظارت آمده است تعیین خط مشی کلی در خصوص صدور پروانه کسب و یکنواخت کردن شکل پروانه کسب در سطح کشور

د: تبصره ماده ۵۴ مقرر می دارد کلیه سازمان های صنفی که به موجب این قانون مکلف به تهیه آیین نامه و ارسال آن به هیأت عالی نظارت می باشند موظفند حداکثر ظرف سه ماه نسبت به تدوین آیین نامه و ارسال آن به هیأت عالی نظارت می باشند موظفند حداکثر ظرف سه ماه نسبت به تدوین آیین نامه و ارسال آن به هیأت عالی نظارت می باشند موظفند حداکثر ظرف سه ماه نسبت به تدوین آیین نامه و ارسال آن به هیأت مذکور اقدام نمایند در غیر این صورت و زرای هیأت عالی می توانند راسا نسبت به تهیه و تصویب آیین نامه های مورد لزوم اقدام و مراتب را جهت اجراء به سازمان های صنفی کشور ابلاغ نمایند و تغییرات بعدی آیین نامه ها توسط و زرای هیأت عالی نظارت انجام می گردد

ه: برحسب مصوبه مورخ ۱۳/۱۲/۶۸ مجلس شورای اسلامی فصل ششم قانون سابق به همراه مواد ۴۶ و ۴۷ آن در ارتباط با شورای مرکزی اصناف و وظایف آن حذف گردید و کلیه شوراهای مرکزی اصناف در سراسر کشور منحل اعلام گردیده اند

پ: مجمع امور صنفی تهران طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته اند، هیأت عالی نظارت متن آیین نامه ای را تهیه و تصویب رسانده و علیرغم دستور قانونگذار به صورت متحدالشکل برای سطح کشور ارسال داشته اند که مورد اعتراض واقع و به شرح زیر مطرح می نماید، ۱- آیین نامه موضوع بند ۱ ماده ۲۵ در خصوص تهیه و تنظیم ضوابط لازمه برای صدور پروانه صنفی از و ظایف و اختیارات اتحادیه مرکزی یا اتحادیه صنفی است و باید پس از تدوین جهت بررسی به مجمع امور صنفی ارسال و به تصویب هیأت عالی نظارت برسد لیکن در تدوین و تنظیم آیین نامه مزبور راسا دبیرخانه هیأت عالی نظارت آیین نامه ای به تصویب رسانده و برای کلیه اتحادیه های صنفی در سطح کشور ارسال داشته که فاقد وجاهت قانونی است

۲- آیین نامه موضوع تبصره ذیل ماده ۱۶ قانون باید توسط وزارت کار و امور اجتماعی و وزارت بازرگانی و وزارت آموزش و پرورش و مجمع امور صنفی تهیه و به تصویب هیأت عالی نظارت برسد بنابراین آیین نامه مذکور چون مجمع امور صنفی در تهیه و تنظیم آن دخالتی نداشته برخلاف قانون می باشد

۳- آیین نامه اجرایی تبصره ۲ و ۳ ماده ۳۵ قانون باید از طرف وزارت بازرگانی و وزارت کار و امور اجتماعی و مجمع امور صنفی تدوین و به تصویب هیأت عالی نظارت برسد که چون در تدوین آن مجمع امور صنفی دخالتی نداشته ناقض قانون می باشد

۴- با توجه به ماده ۳۲ قانون نظام صنفی آیین نامه ای که راسا و مستقلا از طرف هیأت عالی نظارت تهیه و تصویب و برای تمام مجامع امور صنفی ارسال شده به علت نقض حکم قانونگذار فاقد وجاهت قانونی است

۵- آیین نامه اجرایی ماده ۲۹ قانون نظام صنفی باید از طرف مجمع امور صنفی تهیه و به تصویب کمیسیون نظارت برسد که چون این آیین نامه راسا از طرف وزارت بازرگانی تدوین و به تصویب رسیده خلاف قانون است

مدیر کل امور اصناف و بازرگانان و دبیر هیأت عالی نظارت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۳۹۹۳- ۱۳/۸/۶۸ اعلام داشته است، باید توجه داشت آنچه که در تقنین و وضع یک قانون اهمیت دارد و قانون را لازم الاجراء میسازد تصویب آن قانون توسط مرجع صلاحیت دار می باشد اعم از اینکه سایر مراجعی که وظیفه تهیه و تدوین پیش نویس آن قانون را به عهده دارند قبلا مبادرت به انجام این امر نموده یا تعلل نموده باشند

تهیه و تنظیم پیش نویس یک قانون نقش تمهیدی و مقدماتی را برای تصویب و تثبیت آن قانون ایفاء می نماید چرا که در غیر این صورت نیاز و ضرورتی به بازنگری و اصلاح مواد تنظیمی و در نهایت تصویب آن از طربق مراجع قانونی وجود نمی داشت

با فرض پذیرش صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت مطروحه باید اذعان داشت برخلاف آنچه که شاکی اظهار نموده این هیأت با استفاده از کلیه اختیارات قانونی خود و و فق مقررات و نظامات صنفی مبادرت به تصویب آیین نامه های موصوف نموده

لازم به ذکر است که هیأت عالی نظارت هیچ گاه راسا مبادرت به تنظیم و تصویب آیین نامه ننموده است ولی متأسفانه در بعضی موارد مجمع امور صنفی به تکالیف قانونی خود مبنی بر تهیه پیش نویس آیین نامه توجه ننموده و بدیهی است این هیأت بر اساس تکالیف قانونی خود اقدام به تصویب آیین نامه نموده است، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست آیت الله سیدابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید

رای هیات عمومی:اولا: هر چند ترتیب و طریقه اصولی و منطقی تهیه و تنظیم ضوابط لازم و آیین نامه های موضوع بند (۱) ماده ۲۵ و تبصره ذیل ماده ۱۶ و ماده ۳۲ و تبصره های ۲ و ۳ از ماده ۳۵ و ماده ۳۹ قانون نظام صنفی همان است که در بندها و تبصره های و مواد یاد شده پیش بینی و مقرر گردیده اما به دلیل اختیارات و صلاحیت های و سیعی که در قانون نظام صنفی برای هیأت عالی نظارت پیش بینی شده و با عنایت به جنبه طریقت تهیه و تنظیم ضوابط و آیین نامه ها و موضوعیت تصویب آنها لهذا اساس تصویب ضوابط و آیین نامه های مورد شکایت توسط هیأت عالی نظارت خلاف قانون یا تجاوز از حدود اختیارات شناخته نشد

ثانیا: نظر به اینکه ماده ۲۳ ضوابط لازم برای صدور پروانه کسب در اتحادیه های صنفی موضوع بند (۱) ماده ۲۵ قانون نظام صنفی با این عبارت: صاحبان پروانه کسب در موارد ذیل می توانند جهت اداره واحد صنفی خود اقدام به معرفی مباشر و اجد شرایط فردی مندرج در این ضوابط نماید: الف) کهولت سن و از کارافتادگی

ب) معلولیت و نقص عضو

ج: صاحبان پروانه آن دسته از واحدهای صنفی که برابر موازین شرعی و قانونی و عرفی نمی توانند شخصا عهده دار امور مربوطه باشند

با اطلاق ماده ۲ قانون نظام صنفی که مقرر می دارد:

خواه شخصا یا با مباشرت دیگران محل کسبی دایر و یا وسیله کسبی فراهم کند

مغایر است و با عنایت به این امر که به موجب آیین نامه و دستورالعمل و ضوابط نمی توان دایره مشمول قانون را توسعه داد یا تضییق نمود هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستندا به ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ماده ۲۳ فوق الاشعار را ابطال می نماید

ثالثا: تبصره ۱ از ماده ۱ و ماده ۶ و ماده ۲۵ و ماده ۲۶ ضوابط لازم برای صدور پروانه کسب در اتحادیه های صنفی موضوع بند (۱) ماده ۲۵ قانون نظام صنفی مخالف قانون شناخته نشد

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری سیدابوالفضل موسوی تبریزی

کدمنبع: 4607