رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۷۲۳ ،کلاسه پرونده: ۹۲/۵۹۱)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال بندهای «د» و «ز» ماده ۱و مواد ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ آیین نامه اجرایی تبصره موضوع ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	آقای بختیار عباسلو
موضوع	عدم ابطال بندهای «د» و «ز» ماده ۱و مواد ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ آیین نامه اجرایی تبصره موضوع ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان
کلاسه پرونده	۹۲/۵۹۱
تاریخ رأی	سه شنبه ۲۳ آذر ۱۳۹۵
شماره دادنامه	۷۲۳

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای بختیار عباسلو

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای د و ز ماده ۱و مواد ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ آیین نامه اجرایی تبصره موضوع ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای د و ز ماده ۱و مواد ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ آیین نامه اجرایی تبصره موضوع ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام:

احتراما به استحضار عالی می رساند موادی از آیین نامه اجرایی تبصره موضوع ماده ۷ قانون حمایت از مصرف کنندگان مصوب وزارتخانه های طرف شکایت به شرح فوق خلاف قانون حمایت از مصرف کنندگان می باشد زیرا ماده ۷ قانون مذکور صرفا تبلیغات خلاف واقع و ارائه اطلاعات نادرست که موجب فریب یا اشتباه مصرف کننده می شود را ممنوع کرده و آیین نامه آن باید صرفا در چارچوب این ماده صرفا به تبیین و تشریح تبلیغات خلاف واقع

که موجب فریب و اشتباه مصرف کننده می شود اکتفا نماید در حالی که در آیین نامه اجرایی الزامات و تکالیفی برای اشخاص مقرر نموده که خارج از اختیار قانونی است از جمله در ماده ۲ آیین نامه سفارش دهنده آگهی را موظف نموده قبل از درج آگهی در هر کدام از رسانه های کشور (از هر نوع آن) را ملزم به دریافت قانونی بودن آن از مراجع مربوطه نموده است در صورتی که هر نوع آگهی با تبلیغ که موضوع ماده ۷ است متفاوت است زیرا تبلیغ یعنی توصیف و تشریح اوصاف و خصوصیات یک کالا و محصول و آگهی ممکن است تبلیغ نباشد

علاوه بر این قانون حمایت از مصرف کنندگان صرفا در مقام تعیین تکلیف برای عرضه کنندگان کالا و خدمات مرتبط با آن است و صرفا در این چارچوب باید الزام ایجاد شود در حالی که در آیین نامه اجرایی ماده ۷ تکالیفی برای سایر اشخاص نیز مقرر شده است

البته در ضرورت و مهم بودن آن بحثی نیست و یا غیر قانونی بودن آن مطرح است لذا تقاضای ابطال موادی از آیین نامه مذکور که خارج از اختیارات حاصله از قانون حمایت از مصرف کنندگان است مورد استدعا می باشد

"

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۸۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۱۵۴۶-۳/۱۲/۱۳۹۲ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده پاسخ داده است که:

" با سلام:

احتراما، پیرو دادخواست تقدیمی در خصوص تقاضای ابطال آیین نامه اجرایی ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان و عطف به اخطار رفع نقص لایحه تکمیلی خود را به شرح ذیل به استحضار عالی می رسانم:

۱- در پاسخ به اخطار رفع نقص در خصوص تعیین دقیق موادی که تقاضای ابطال دارم به استحضار می رسانم: تقاضای ابطال بندهای د و ز ماده ۱ و مواد ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ آیین نامه اجرایی ماده ۷ قانون حمایت از حقوق

مصرف کنندگان را دارم

۲- همان گونه که مستحضرید فلسفه آیین نامه اجرایی تبیین ابهامات قانون مربوطه از جهات مختلف می باشد

علاوه بر این آیین نامه نمی تواند اثری فراتر از قانونی که برای آن وضع شده داشته باشد از جمله تکلیف یا تکالیفی را برای اشخاصی که موضوع آن قانون نمی باشند برقرار نماید یا تکلیف اشخاصی که موضوع قانون هستند را تشدید نماید

لذا با توجه به اینکه ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان مربوط به ممنوعیت تبلیغات خلاف واقع و ارائه اطلاعات نادرست است که موجب فریب یا اشتباه مصرف کننده می شود و اینکه مخاطب قانون حمایت از مصرف کنندگان، عرضه کنندگان کالاها یعنی تولیدکنندگان، فروشندگان و واردکنندگان کالا و ارائه کنندگان خدمات مرتبط با کالا می باشد بنابراین اصل بر این است که تکالیف مقرر در این قانون متوجه نامبردگان است و ممنوعیت مقرر در ماده ۷ قانون صدرالذکر متوجه عرضه کنندگان می باشد و آنها هستند که از تبلیغات خلاف واقع و ارائه اطلاعات نادرست منع شده اند

در حالی که آیین نامه اجرایی ماده فوق برای سایر اشخاص از جمله رسانه ها و حتی کلیه آگهی دهندگان تکالیفی مقرر نموده که بر خلاف قانون می باشد

۳- دستگاههای اجرایی تصویب کننده آیین نامه مذکور به جای پرداختن به تبیین تبلیغات خلاف واقع و مصادیق آن و تبیین مرز تبلیغات خلاف واقع و تبلیغات عادی اقدام به تعیین تکلیف برای رسانه ها و آگهی دهندگان نموده اند

زیرا آنچه را که قانونگذار در ماده ۷ منع نموده صرفا تبلیغات خلاف واقعی است که موجب فریب یا اشتباه مصرف کننده شود

اینکه چه نوع تبلیغاتی به عنوان خلاف واقع محسوب شده و چه موقع موجب فریب یا اشتباه مصرف کننده می شود باید در آیین نامه اجرایی به آن اشاره شود که متاسفانه آیین نامه اجرایی به جای پرداختن به آن به شرح فوق اقدام به تعیین تکالیف جدید نموده است

۴- با توجه به اینکه بین تبلیغات و آگهی تفاوت وجود دارد

اگر بر فرض امکان تعیین تکلیف برای اشخاصی که

برای کالایی اقدام به تبلیغ می کنند باشد این تکلیف را نمی شود متوجه آگهی دهندگان نمود

زیرا آگهی دهندگان قشر وسیعی از مردم هستند که برای رفع نیازهای روزمره و تسهیل آن اقدام به درج یا اعلان آگهی در رسانه ها می نمایند و اگر قرار باشد تمام این اشخاص برای آگهی مذکور مکلف به مراجعات و اخذ تاییدیه هایی باشند این امر موجب بروز مشکلات عدیده ای برای مردم می شود

لذا بنا به توضیحات فوق، تقاضای ابطال آیین نامه مذکور جهت حفظ حقوق عموم و وضع آیین نامه صحیح مورد استدعا می باشد

"

متن آیین نامه اجرایی در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است

" ماده ۱: تعاریف، اصطلاحات و واژه های استفاده شده در این آیین نامه به شرح ذیل می باشد:

الف:

ب:

ج:

د: سفارش دهنده: سفارش دهنده تبلیغات شامل صاحب کالا، متصدی واحد صنفی، تولید کننده، وارد کننده، توزیع کننده، فروشندگان کالا و ارائه دهنده خدمات، نمایندگی شرکتهای تولیدی، توزیعی و خدماتی (خارجی یا داخلی)، مباشر صنفی و یا مشاوران تبلیغاتی و همچنین کلیه دستگاهها و موسسات و شرکتها می باشد

و: سازنده آگهی: اشخاص حقیقی یا حقوقی که کار آنها تنظیم، تهیه و انجام دادن سایر خدمات برای معرفی و فروش کالا یا خدمات باشد و از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی پروانه فعالیت کانون آگهی و تبلیغاتی داشته باشند

ز: وسایل ارتباط جمعی: ابزارهایی است که از طریق آنها می توان با افراد به طور جداگانه یا با گروههای خاص و یا جماعت کثیری از مردم به صورت یکسان ارتباط برقرار کرد که شامل روزنامه، رادیو، تلویزیون و سینما می باشد

ماده ۳: سفارش دهندگان تبلیغ مکلفند مستندات لازم، قانع کننده و قانونی برای ادعاها و استدلالهای مرتبط به

موضوع تبلیغ را به سازندگان تبلیغ ارائه نمایند، سازندگان تبلیغ موظفند پس از احراز شرایط نسبت به پذیرش تبلیغ اقدام نمایند

ماده ۴: رسانه ها موظفند به هنگام تبلیغ، حسب مورد در خصوص اشخاص حقیقی یا حقوقی مشخصات شناسنامه ای و یا برگه نمایندگی ممهور به مهر متقاضی را اخذ و در سوابق نگهداری نمایند

بخش سوم: شرایط و الزامات تبلیغ

ماده ۵: شرایط و الزامات تبلیغ به شرح ذیل می باشد:

۱- در تبلیغ نباید ادعاهای غیر قابل اثبات و مطالب گمراه کننده گنجانده شود

۲- سفارش دهنده در تبلیغ کالا و خدمات نباید مرتکب فعل یا ترک فعلی شود که سبب مشتبه شدن و یا فریب مخاطب از حیث کمیت یا کیفیت شود

۳- تبلیغ نباید فراتر از واقعیت، کالا یا خدمات مورد نظر را با ادعای خلاف واقع معرفی کند

۴- استفاده از عبارات و قیود تکراری اخباری چون اطلاعیه، اطلاعیه- توجه، توجه- مژده، مژده- اطمینان بخش، مطمئن- و همچنین صفات مطلق و اغراق آمیز مثل کاملا سالم، کاملا بهداشتی و صد در صد تضمینی و ، در تبلیغ ممنوع می باشد

۵- در تبلیغ نباید با استفاده از ذکر صفات تفضیلی و عالی به صورت صریح و یا بکارگیری هر شیوه دیگری در نگارش یا قرائت متن، مفهوم برتر یا برترین بودن را القاء کند

۶- تبلیغ باید به نحوی باشد که مصرف کننده به طور دقیق، صحیح و روشن اطلاعات مربوط به کالا و خدمات را درک کند

۷- در تبلیغ نمی توان از قول منابع موثق علمی ادعاهایی که نمی توان اثبات کرد بیان نمود

۸- در صورت استناد به تقدیرنامه صادره از مراکز رسمی، محتوای تبلیغ نباید فراتر از متن تقدیرنامه باشد

ضمنا استناد به منابع و مراجع خارج از کشور در ارتباط با تبلیغ محصولات داخلی ممنوع می باشد

۹- در آگهی های تبلیغاتی نباید خدمات یا کالاهای دیگران را بی ارزش یا فاقد اعتبار جلوه دهد

۱۰- در تبلیغ می بایست هویت شخص یا بنگاهی که تبلیغات به نفع اوست، روشن و صریح شود

(صاحب آگهی)

ماده ۶: سفارش دهنده تبلیغ در مورد اعلام هرگونه اطلاعات در خصوص کیفیت کالا و خدمات مسؤولیت دارد

ماده ۷: تبلیغ مربوط به فروش کالا و یا خدمات از طریق قرعه کشی زمانی مجاز است که:

الف) سفارش دهنده، خود تولید کننده آن کالا یا خدمات باشد و یا نمایندگی رسمی و قانونی از تولید کننده داشته باشد

ب) هیچ گونه وجهی از متقاضیان برای شرکت در قرعه کشی دریافت نکند

ج) بهای کالا یا خدمات و نحوه واگذاری و دفعات اقساط و سایر شرایط به طور دقیق در متن تبلیغ مشخص و روشن شود

"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مالکیت معنوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به موجب لایحه شماره ۷۲۰۸/۹۳-۱۹/۱/۱۳۹۳ توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

احتراما، بازگشت به نامه شماره ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۵۹۱۰۶ -۱۰/۱۲/۱۳۹۲ در خصوص پرونده کلاسه ۹۲/۵۹۱ در ارتباط با شکایت آقای بختیار عباسلو به طرفیت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، ضمن ارسال نامه شماره ۱۱/۹۳ -۵/۱/۱۳۹۳ مدیرکل محترم دفتر تبلیغات و اطلاع رسانی معاونت امور مطبوعاتی وزارت متبوع با موضوع ابطال

موادی از آیین نامه اجرایی تبصره موضوع ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان موارد ذیل را به استحضار می رساند:

آیین نامه اجرایی موضوع ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری وزارت متبوع و نظر سایر دستگاههای اجرایی کشور تهیه و به تایید و تصویب کمیسیون فرهنگی ریاست جمهوری و هیأت وزیران وقت رسیده است، مطابق رویه معمول حقوقی صورت گرفته و حسب موضوع و متن ماده قانونی مذکور تمامی عناصر و عبارات مربوطه تعریف و سپس شیوه اجرا و انجام تکالیف هر یک بیان شده است تا در نهایت خواست قانون برآورده گردد

در این آیین نامه ابتدا واژه تبلیغ که رکن اساسی در این قانون است بر اساس اصول علمی و فنی تعریف و از آنجا در هر تبلیغ و آگهی چهار عنصر، سفارش دهنده آگهی، رسانه، مخاطب و سازنده آگهی ایفای نقش می نمایند، هر یک جداگانه تعریف شده اند

در مرحله بعد به طور طبیعی برای هر یک از عوامل و عناصر تعریف شده الزاماتی مشخص شده است تا در موقع ابلاغ و اجرای قانون، چهارچوب کاری، حیطه اختیارات و تکالیف آنها روشن باشد

در مراحل بعد سعی شده است که مصداق هایی که بیان کننده تبلیغ خلاف واقع محسوب می گردد و از آن طریق موجبات ضرر و زیان مخاطبان آگهی فراهم می شود، به طور مشخص بیان شوند

در نهایت ضمن بیان تکالیف دستگاههای اجرایی برای نظارت برحسن اجرای قانون مجازاتهای متخلفان و نحوه رسیدگی به جرایم نیز تعیین شده است

با توجه به متن شکایت صورت گرفته باید گفت، خواست قانون و آیین نامه اجرایی آن جلوگیری از ضرر و زیان مخاطبان تبلیغ، آگهی یا اعلان فروش و اجاره یک کالا و یا خدمت می باشد که در اینجا قانونی بودن فعالیت صاحب

آگهی (اشخاص حقیقی یا حقوقی) به خصوص آنها که مطابق قوانین برای شروع و ادامه فعالیت ملزم به اخذ مجوزهای قانونی از مراجع مربوطه می باشند، از اهمیت بسزایی برخوردار است

به عنوان مثال، واحدهای صنفی مطابق قانون نظام صنفی موظف به اخذ پروانه کسب هستند و به استناد ماده ۱۷ قانون نظام صنفی نیز افراد فاقد پروانه کسب حق انتشار تبلیغ یا آگهی را ندارد و یا پزشکان برای تبلیغ، موظف به اخذ مجوز از سازمان نظام پزشکی می باشند

در کنار امر مهم فوق الذکر، آیین نامه به نحوی تهیه گردیده تا کالا و خدماتی که از طریق سایر افراد (مانند آگهی نیازمندیها برای فروش خودرو) تبلیغ یا آگهی می شوند، عاری از گفتار، نوشتار یا تصویر خلاف واقع باشد و بدیهی است چنانچه به هر دلیل سفارش دهنده آگهی های مذکور به دور از واقعیت کالا یا خدماتی را معرفی نماید و از این طریق باعث بروز ضرر و زیان آگهی شوند، مسؤول و پاسخگو خواهند بود

در پایان آنچه مشهود است، این آیین نامه برای بیان روشن و به دور از خلاف واقع معرفی شدن کالا و خدمات است و چنانچه منظور شاکی محترم، آگهی یا تبلیغات خارجی از تعریف بیان شده در بند ج آیین نامه و شرایط مندرج در سایر مواد و بندهای آن که بیان کننده شرایط معرفی کالا یا خدمتی است، باشد، مشمول این قانون و آیین نامه اجرایی آن نخواهد بود

لذا با عنایت به مطالب فوق و استدلالهای مبسوط و محکمه پسند دفتر تبلیغات و اطلاع رسانی معاونت امور مطبوعاتی وزارت متبوع، از آن مقام محترم تقاضای رد شکایت نامبرده مورد استدعاست

ضمنا سرکار خانم وجیهه میرزاحسینی به عنوان نماینده حقوقی این دفتر جهت ثبت لایحه فوق به حضور گرانقدرتان معرفی گردد

"

متن نامه شماره ۱۱/۹۳- ۵/۱۱/۱۳۹۳ مدیرکل دفتر تبلیغات و اطلاع رسانی معاونت امور مطبوعاتی و

اطلاع رسانی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به قرار زیر است:

" آیین نامه اجرایی موضوع ماده ۷ قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری وزارت متبوع و نظر سایر دستگاههای اجرایی کشور تهیه و به تایید و تصویب کمیسیون فرهنگی ریاست جمهوری و هیأت وزیران وقت رسیده است، مطابق رویه معمول حقوقی صورت گرفته و حسب موضوع و متن ماده قانونی مذکور تمامی عناصر و عبارات مربوطه تعریف و سپس شیوه اجرا و انجام تکالیف هر یک بیان شده است تا در نهایت خواست قانون برآورده گردد

در این آیین نامه ابتدا واژه تبلیغ که رکن اساسی در این قانون است بر اساس اصول علمی و فنی تعریف و از آنجا در هر تبلیغ و آگهی چهار عنصر، سفارش دهنده آگهی، رسانه، مخاطب و سازنده آگهی ایفای نقش می نمایند، هر یک جداگانه تعریف شده اند

در مرحله بعد به طور طبیعی برای هر یک از عوامل و عناصر تعریف شده الزاماتی مشخص شده است تا در موقع ابلاغ و اجرای قانون، چهارچوب کاری، حیطه اختیارات و تکالیف آنها روشن باشد

در مراحل بعد سعی شده است که مصداق هایی که بیان کننده تبلیغ خلاف واقع محسوب می گردد و از آن طریق موجبات ضرر و زیان مخاطبان آگهی فراهم می شود، به طور مشخص بیان شوند

در نهایت ضمن بیان تکالیف دستگاههای اجرایی برای نظارت برحسن اجرای قانون مجازاتهای متخلفان و نحوه رسیدگی به جرایم نیز تعیین شده است

با توجه به متن شکایت صورت گرفته باید گفت، خواست قانون و آیین نامه اجرایی آن جلوگیری از ضرر و زیان مخاطبان تبلیغ، آگهی یا اعلان فروش و اجاره یک کالا و یا خدمت می باشد که در اینجا قانونی بودن فعالیت صاحب آگهی (اشخاص حقیقی یا حقوقی) به خصوص آنها که مطابق قوانین برای شروع و ادامه فعالیت ملزم به اخذ مجوزهای

قانونی از مراجع مربوطه می باشند، از اهمیت بسزایی برخوردار است

به عنوان مثال، واحدهای صنفی مطابق قانون نظام صنفی موظف به اخذ پروانه کسب هستند و به استناد ماده ۱۷ قانون نظام صنفی نیز افراد فاقد پروانه کسب حق انتشار تبلیغ یا آگهی را ندارند و یا پزشکان برای تبلیغ، موظف به اخذ مجوز از سازمان نظام پزشکی می باشند

در کنار امر مهم فوق الذکر، آیین نامه به نحوی تهیه گردیده تا کالا و خدماتی که از طریق سایر افراد (مانند آگهی نیازمندیها برای فروش خودرو) تبلیغ یا آگهی می شوند، عاری از گفتار، نوشتار یا تصویر خلاف واقع باشد و بدیهی است چنانچه به هر دلیل سفارش دهنده آگهی های مذکور به دور از واقعیت کالا یا خدماتی را معرفی نماید و از این طریق باعث بروز ضرر و زیان مخاطبان آگهی شوند، مسؤول و پاسخگو خواهند بود

در پایان آنچه مشهود است، این آیین نامه برای بیان روشن و به دور از خلاف واقع معرفی شدن کالا و خدمات است و چنانچه منظور شاکی محترم، آگهی یا تبلیغی خارج از تعریف بیان شده در بند ج آیین نامه و شرایط مندرج در سایر مواد و بندهای آن که بیان کننده شرایط معرفی کالا یا خدمتی است، باشد، مشمول این قانون و آیین نامه اجرایی آن نخواهد بود

"

مشاور معاونت امور حقوقی و مجلس و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز به موجب لایحه شماره ۴۹۱۶۹/۶۰-۲۲/۲/۱۳۹۳ خطاب به دفتر هیأت عمومی اعلام کرده است که آیین نامه مذکور در راستای الزامات ماده ۷ قانون حمایت از مصرف کنندگان و در جهت احقاق حقوق مصرف کنندگان و مطابق با قوانین و مقررات تدوین گردیده و به تصویب رسیده است

لذا دادخواست خواهان فاقد وجاهت قانونی لازم بوده و رد خواسته مطروحه را استدعا دارد

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳/۹/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و

رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه آنچه مورد شکایت واقع شده، پیشنهادی بوده است که متعاقبا هیأت وزیران طی شماره ۱۱۱۷۳۶/ت۴۷۱۶۱ه-۱۰/۲/۱۳۹۱ آن را تصویب کرده است، بنابراین مستقلا واجد اوصاف مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ نیست و موضوع قابل طرح در هیأت عمومی تشخیص نشد

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 9236