رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۷۸۰ ،کلاسه پرونده: ۸۹/۳۶۷)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطال ماده۲ شیوه نامه ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب ۹/۴/۱۳۸۶ که توسط وزرای مسکن و شهرسازی [ راه و شهرسازی] و جهاد کشاورزی تصویب شده است

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	حجت نظریان با وکالت نصرت الله اسماعیلی مقدم
موضوع	عدم ابطال ماده۲ شیوه نامه ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب ۹/۴/۱۳۸۶ که توسط وزرای مسکن و شهرسازی [ راه و شهرسازی] و جهاد کشاورزی تصویب شده است
کلاسه پرونده	۸۹/۳۶۷
تاریخ رأی	دوشنبه ۲۵ دی ۱۳۹۱
شماره دادنامه	۷۸۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: آقای نصرت اله اسماعیلی مقدم به وکالت از آقای حجت نظریان به موجب دادخواستی، ابطال ماده۲ شیوه نامه ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب ۹/۴/۱۳۸۶ مصوب وزرای جهاد کشاورزی و مسکن و شهرسازی [ راه و شهرسازی] را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

" احتراما به استحضار عالی می رساند موکل متصرف و مالک یک قطعه زمین مشجر از پلاک ۲۹۸۸ بخش ۳ کرمان واقع در روستای حاجی آباد شهرستان کرمان است و بیش از ۴۰ سال زمین مذکور که ۵/۲ هکتار مساحت دارد در تصرف موکل بوده و تبدیل به باغ مثمری با درختان حدود ۴۰ ساله شده است و موکل در جنب زمین مذکور دارای مالکیت ثبتی از چاه تلمبه و اراضی آن داشته است پس از عمران و آبادانی با عنایت به سیاست دولت و منابع طبیعی و مقررات قانونی اراضی متصرفی اشخاص که عمران و آباد گردیده اند در کمیسون ماده ۳۴ مطرح و سند رسمی اراضی به آنها منتقل می شده است و به همین منظور موکل در مورخ ۱۵/۶/۱۳۷۶ تقاضای خرید اراضی تحت تصرف خود را به مساحت ۵/۲ هکتار از پلاک ۲۹۸۸ بخش ۳ کرمان واقع در جنوب روستای حاجی آباد از چاه شماره صحرا ۱۲۵۱ از طریق کمیسیون ماده ۳۴ اصلاحی ( تصرفات قبل از ۱۳۶۵) کرده اند و در سال ۱۳۸۵ سازمان مسکن و شهرسازی کرمان به این استناد چون اراضی واقع در جنوب روستای حاجی آباد داخل حریم استحفاظی شهر کرمان قرار دارد مانع از اعمال ماده ۳۴ و انتقال اراضی مورد تصرف که سالها در تصرف موکل و تبدیل به باغ با درختان حدود ۴۰ ساله شده است، می گردد

درحالی که اراضی مورد تصرف اشخاص که سالها در تصرف داشته اند و آنها را آباد کرده اند شرعا و قانونا متعلق به آنها است و کمیسیون ماده ۳۴ نیز با بررسی و قدمت تصرف وفق مقررات نسبت به انتقال اراضی مذکور به متصرف اقدام می کرده است

اما به موجب تبصره یک ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ و آیین نامه آن چنانچه اراضی در داخل حریم و محدوده قانونی شهرها قرار گرفته و مالکیت اراضی به وزارت مسکن و شهرسازی یا سازمانهای تابعه منتقل شده باشد آن گاه وزارت مسکن و شهرسازی مشمول خواهد بود در صورتی که تاکنون هیچ گونه انتقالی صورت نگرفته و اراضی همچنان متعلق به منابع طبیعی است

اما متاسفانه در تاریخ ۱۵/۲/۱۳۸۷ شیوه نامه ماده ۱۱ آیین نامه اجرای قانون اصلاح ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور موضوع مصوبه ۲۰۱۴۴/ت۳۹۰۲۸ ک – ۱۵/۲/۱۳۸۷ فی مابین وزارت جهاد کشاورزی و مسکن و شهرسازی تنظیم می شود که این شیوه نامه برخلاف تبصره یک ماده ۶۹ قانون مارالذکر است و اجرای آن باعث تضییع حقوق حقه موکل و حتی سایرین و باعث رکود اقتصادی در اجرای طرحهایی که در سالهای گذشته واگذاری صورت گرفته شده است که با استناد به مفاد شیوه نامه پرونده زمین متصرفی و ملکی موکل که بیش از ۴۰ سال در تصرف داشته و آن را عمران و آباد و مشجر کرده است به مسکن شهرسازی ارسال و موکل بلاتکلیف باقی مانده است و مجاورین زمین موکل با رعایت تبصره یک ماده ۶۹ اقدام به خرید زمین از منابع طبیعی و امور اراضی با پرداخت بهای زمین کرده اند

این شیوه نامه بر خلاف نص صریح قانون ( تبصره یک ماده ۶۹) می باشد زیرا تاکنون سند اراضی مورد بحث به مسکن و شهرسازی منتقل نشده است

علی هذا با عنایت به مراتب فوق و مغایرت شیوه نامه با نص قانون و روح قانون محرز و مشخص است زیرا چنانچه نیاز به تغییر مفاد قانون مذکور باشد می باید مجلس شورای اسلامی قانون را تصویب نماید و نه با شیوه نامه که خارج از حدود اختیارات است استدعای رسیدگی و صدور رأی بر ابطال آن را دارم

"

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است

" ماده ۲- وزارت جهاد کشاورزی ( سازمان جهاد کشاورزی یا ادارات کل منابع طبیعی استانها) مکلف است برابر مفاد این شیوه نامه پرونده های اراضی واگذار شده که در حریم و محدوده شهر و شهرک واقع شده یا می شود و تاکنون منجر به تنظیم سند انتقال قطعی نگردیده باشد به سازمانهای مسکن و شهرسازی استانها طی صورت جلسه ای تحویل و تحول نمایند تا به شرح زیر تعیین تکلیف گردند

الف- مواردی که درخواست متقاضیان در دبیرخانه کمیسیونهای واگذاری ( موضوع مواد ۲۱ و ۲ دستورالعمل ضوابط واگذاری اراضی ملی و دولتی مصوب ۳/۲/۱۳۸۷ وزارت جهاد کشاورزی) ثبت و در مراحل اخذ پاسخ استعلامات یا در نوبت طرح موضوع در کمیسیونهای یاد شده قرار گرفته، سازمانهای مسکن و شهرسازی حسب مورد مطابق مقررات مورد عمل وزارت مسکن و شهرسازی اقدام می نمایند

ب- در مواردی که واگذاری اراضی به متقاضیان اجرای طرح مصوب به تصویب کمیسونهای واگذاری رسیده باشد در صورت عدم مغایرت با ضوابط شهرسازی برابر مقررات وزارت مسکن و شهرسازی عرصه مورد نظر واگذار خواهد شد

پ- در مواردی که قرارداد واگذاری موضوع مواد ۳۲ و ۳۱ توسط وزارت جهاد کشاورزی منعقد و طرح مصوب حسب گزارش عوامل نظارتی در مهلت مقرر قرارداد اجرا و به بهره برداری رسیده باشد ( موضوع بند ج ماده یک آیین نامه اجرایی) کلیه حقوق و تعهدات وزارت جهاد کشاورزی مطابق مفاد قرارداد به وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن) منتقل می شود

تبصره: اسناد مالکیت این قبیل اراضی توسط سازمانهای مسکن و شهرسازی استانها پس از اخذ قیمت کارشناسی روز و بدون لحاظ کردن ارزش افزوده ناشی از سرمایه گذاری انجام شده از سوی مجریان طرحها محاسبه و به آنها منتقل خواهد شد و چناچه مبالغی به عنوان بهای اراضی مورد نظر توسط وزارت جهاد کشاورزی دریافت شده باشد وجه مذکور حسب اعلام ذی حساب یا مدیر امور مالی مرجع واگذار کننده از جمع مبلغ محاسبه شده کسر و مابقی دریافت می شود

ت- در مواردی که مهلت قرارداد منقضی شده و طرح مزبور در حال اجرا لیکن کامل نشده باشد در صورت تمدید قرارداد توسط کمیسیونهای واگذاری و یا صدور رأی هیأت نظارت مبنی بر تمدید قرارداد، پرونده جهت اقدام برابر تصمیم کمیسونهای مذکور یا هیأت یاد شده به سازمان مسکن و شهرسازی به نمایندگی دولت ارسال می شود تا بر اساس نمونه قرارداد (پیوست موضوع ماده ۸ آیین نامه) و حسب مقررات قانونی مربوط توسط سازمان مسکن و شهرسازی اقدام لازم معمول شود

ث- پس از قطعیت رأی هیأت نظارت مبنی بر فسخ قرارداد یا استرداد زمین سازمان مسکن و شهرسازی حسب مقررات قانونی مربوط نسبت به این قبیل پرونده ها اقدام خواهد نمود

ج- چنانچه دعوایی در رابطه با پرونده های تحویل و تحول شده موضوع این شیوه نامه در مراجع قضایی یا اداری مطرح شده یا بشود سازمانهای مسکن و شهرسازی استان نسبت به مورد دعوا به نمایندگی از سوی دولت اقدام خواهند نمود، سازمانهای وابسته وزارت جهاد کشاورزی موظفند در صورت نیاز سازمانهای مسکن و شهرسازی را به عنوان نماینده خود معرفی و یا به اتفاق در جلسات دادرسی شرکت نمایند

چ- آن دسته از پرونده های تحویل و تحول شده موضوع این شیوه نامه که دارای سند مالکیت به نام دولت به نمایندگی سازمان جنگلها و مراتع کشور و یا سازمان امور اراضی باشد اصل اسناد پس از اخذ از اداره کل اموال دولتی توسط سازمان جنگلها و مراتع کشور به منظور تغییر نمایندگی به نام سازمان ملی زمین و مسکن به سازمانهای مسکن و شهرسازی استان تحویل می شود

"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت مسکن و شهرسازی [ راه و شهرسازی] به موجب لایحه شماره ۸۹/۷۳۰/۴۲۴۵۸- ۲۴/۷/۱۳۸۹ توضیح داده است که:

" احتراما، بازگشت به نامه شماره ه ع/۸۹/۳۶۷ – ۲۳/۵/۱۳۸۹ موضوع شکایت آقای نصرت اله اسماعیلی مقدم به وکالت از سوی آقای حجت نظریان به خواسته ابطال شیوه نامه ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور به استحضار می رساند همان طور که شرح دادخواست نشان می دهد متاسفانه وکیل شاکی امور موضوعی و ترافعی را با امور حکمی و قانونی خلط مبحث کرده اند

عبارت دادخواست به این شرح که: موکل متصرف و مالک یک قطع زمین واقع در روستای حاجی آباد کرمان می باشد

به موجب تبصره ۱ ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و آیین نامه آن چنانچه اراضی در داخل حریم و محدوده قانونی شهرها قرار گرفته و مالکیت به وزارت مسکن و شهرسازی یا سازمانهای تابعه منتقل گردیده باشد آن گاه وزارت مسکن و شهرسازی مسؤول خواهد بود در صورتی که تاکنون هیچ گونه انتقالی صورت نگرفته و اراضی همچنان متعلق به منابع طبیعی می باشد

حاکی از امری موضوعی است که شاکی می باید در قالب یک دادخواست مستقل در یکی از شعب دیوان عدالت اداری یا دادگاههای عمومی طرح نماید و هیچ گونه ارتباطی با اثبات مغایر بودن شیوه نامه تنظیمی با قوانین جاری کشور و ابطال آن ندارد! علی هذا از آن جا که در شرح دادخواست تقدیمی دقیقا بیان نشده است که کدام بند یا قسمت از شیوه نامه مغایر با قانون است، شکایت مطروحه قابلیت پاسخگویی و نیز استماع را نداشته و به کیفیت مطروحه مردود است

النهایه وکیل شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقص به موجب لایحه ثبت شده تحت شماره ۹۰۱/۷۱۱/د۴۱- ۲/۵/۱۳۸۹ اظهار داشته اند به موجب ذیل تبصره ۶۹ قانون تنظیم ورود وزارت مسکن و شهرسازی تنها در خصوص آن دسته از اراضی است که مالکیت آن به وزارت مسکن و شهرسازی یا سازمانهای تابعه منتقل شده باشد

در حالی که ماده ۲ شیوه نامه علی الاطلاق در خصوص همه اراضی ملی و دولتی واقع در محدوده و حریم است و قید قانونی انتقال مالکیت به وزارت مزبور مذکور در تبصره ذیل ماده ۶۹ قانون تنظیم را در متن شیوه نامه لحاظ نشده است

در پاسخ به استحضار می رساند:

اولا: به موجب ماده ۲ قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ کلیه اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها و شهرکها مشمول عنوان و وصف اراضی شهری است

از سوی دیگر به موجب ماده ۱۰ همین قانون کلیه وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی ( از جمله منابع طبیعی و ملی) موظفند اراضی خود را در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار دهند و نیز به موجب ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون مزبور با صرف اعلام وزارت مسکن و شهرسازی ادارات ثبت مکلفند نسبت به ثبت انتقال ملک در دفاتر املاک و صدور سند مالکیت دولت به نمایندگی وزارت مسکن و شهرسازی اقدام نمایند

علی هذا بدیهی است انتقال مالکیت به شرح فوق به حکم قانون صورت گرفته و اقدامات بعدی ادارات ثبت تنها در راستای ثبت انتقال است و نه انتقال

لذا در ماهیت امر، تحقق انتقال مالکیت به حکم قانون برخلاف انتقال قراردادی، نیازمند به طی تشریفات ثبتی نمی باشد

ثانیا: حکم مذکور در ذیل تبصره ۱ ماده ۶۹ تنها ناظر بر اراضی واگذار شده از سوی کمیسیونهای مواد ۳۲ و ۳۱ و هیأتهای واگذاری زمین است در حالی که شیوه نامه مورد اعتراض در اجرای ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری ، تنظیم شده است

ثالثا: تبصره ۱ ذیل ماده ۶۹ تنها در خصوص بخشی از اراضی ملی واقع در محدوده وحریم تکلیف ویژه ای را برای وزارت مسکن و شهرسازی بیان کرده است و این به آن معنا نیست که در خصوص سایر اراضی ملی واقع در محدوده و حریم آن گونه که شاکی مدعی شده است وزارت مسکن و شهرسازی هیچ گونه وظیفه و مسؤولیتی نداشته باشد

بلکه در خصوص سایر موارد خارج از شمول ذیل تبصره ۶۹، وزارتخانه متبوع به دلیل آن که متولی قانونی اراضی دولتی و ملی داخل محدوده و حریم است به تکالیف و وظایف قانونی خود اقدام می نماید

علی هذا با عنایت به این که هیچ گونه مغایرتی میان مفاد شیوه نامه و قوانین جاری کشور وجود ندارد و شاکی نیز در این خصوص توضیحات یا دلایل خاصی را ارائه نکرده است رد شکایت مطروحه از محضر قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضاست

"

همچنین مدیر کل دفتر امور حقوقی سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور وابسته به وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره ۴۱۳۴۱/۱۸/۸۹- ۲۹/۶/۱۳۸۹ توضیح داده است که:

" ۱- شاکی مستند شکایت خود را قانون اصلاح ماده ۳۴ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب ۱۳۷۳ مجمع تشخیص مصلحت نظام و آیین نامه اجرایی آن مصوب ۱۳۷۴ هیأت وزیران قرار داده است، به طوری که استحضار دارند از تاریخ تصویب قانون مزبور اراضی جنگلی جلگه ای شمال و مراتع ملی غیر مشجر کشور که تا پایان سال ۱۳۶۵ بدون اخذ مجوز قانونی به باغ یا زراعت آبی تبدیل شده است بر اساس نظریه کمیسیونی مرکب از نمایندگان جهاد کشاورزی، سازمان جنگلها و فرمانداری واگذار و یا به فروش می رسد که وکیل شاکی موکل خود را به شرح متن دادخواست مشمول این قانون معرفی کرده است و تصدیق می فرمایند که شیوه نامه مذکور مرتبط با این ماده نمی باشد

۲- در ستون خواسته مستند دعوی وکیل شاکی اصلاح ماده ۳۳ عنوان شده مستغنی از بیان می داند که مستند مذکور با آن چه که در متن دادخواست انعکاس داشته متفاوت است و نامبرده متن ماده ۳۴ را مورد تحلیل حقوقی خود قرار داده، اضافه می نماید که در اجرای قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع که ناظر بر اجرای طرحهای کشاورزی و دامپروری و سایر طرحهای غیر کشاورزی مندرج در ماده ۳۱ آیین نامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی مصوب ۱۳۵۹ شورای انقلاب بوده، تشخیص تعلل یا تخلف و عذر موجه مجریان طرحها از مفاد قرارداد و تعیین درصد عملیات انجام شده را بر عهده هیأت سه نفره قرار داده که حسب مورد به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت یا استرداد زمین اظهار نظر خواهند کرد و شیوه نامه مورد نظر شاکی در حدود این قسمت ( ماده ۳۳) تنظیم شده و منصرف از ماده ۳۴ بوده و به تعبیر دیگر وکیل شاکی خواستار ابطال شیوه نامه ای شده که موکل او مشمول قانون استنادی او تلقی نگردیده و مجری طرح نیز محسوب نمی شود تا به اعتبار آن متقاضی ابطال شیوه نامه مرتبط با ماده ۳۳ شود

صدور حکم به رد شکایت مورد درخواست و تقاضا است

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد

پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند

رأی هیأت عمومی

با توجه به این که ماده ۱۰ قانون زمین شهری، صراحتا کلیه اراضی دولتی واقع در محدوده شهرها را قابل انتقال به مسکن و شهرسازی می داند و نیز با توجه به این که مالکیت وزارت مسکن و شهرسازی تاثیری در تصرفات متصرف ایجاد نمی کند و قانونا مسکن و شهرسازی قائم مقام و جایگزین منابع طبیعی می شود و حقوق قانونی واگذار شونده نیز کما کان به قوت خود باقی است، لذا ماده ۲ شیوه نامه مورد اعتراض مخالف تبصره یک ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ و نیز خارج از اختیارات مرجع تصویب کننده تشخیص نمی شود و قابل ابطال نیست

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

علی مبشری

کدمنبع: 8420