رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۸۱/۳۵۶-۳۵۷ ،کلاسه پرونده: ۳۴۷ و۳۱۶/۸۱)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال مصوبه نهصد و چهل و هشتمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ ۲۰/۹/۱۳۷۹، موضوع ضوابط تأسیس بانک غیردولتی

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	سازمان بازرسی کل کشور
موضوع	ابطال مصوبه نهصد و چهل و هشتمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ ۲۰/۹/۱۳۷۹، موضوع ضوابط تأسیس بانک غیردولتی
کلاسه پرونده	۳۴۷ و۳۱۶/۸۱
تاریخ رأی	يکشنبه ۸ دی ۱۳۸۱
شماره دادنامه	۸۱/۳۵۶-۳۵۷

مقدمه:رئیس سازمان بازرسی کل کشور طی نامه شماره ۱۹۷۶۵/۸۱/۲/د مورخ ۱۸/۸/۱۳۸۱ اعلام داشته اند، نسخه ای از گزارش شورای تطبیق مصوبات اداری با قانون، راجع به ضوابط تأسیس بانک غیردولتی مصوب ۲۰/۹/۱۳۷۹ شورای پول و اعتبار ارسال می گردد در این گزارش ضوابط مذکور از دو جهت ۱- مرجع صالح وضع ضوابط تأسیس بانک غیردولتی ۲- مواد مختلف ضوابط نامبرده مورد بررسی قرارگرفتهخ و بنا به جهات و دلایل ابرازی در گزارش اظهارنظر شده، شورای عالی پول و اعتبار صلاحیت وضع ضوابط تأسیس بانک عیردولتی را نداشته و پیشنهاد گردیده به استناد تبصره بند (د) ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (خارج از نوبت) موضوع در هیئت عمومی دیوان مطرح و تصمیم شایسته اتخاذ گردد درگزارش شورای تطبیق مصوبات اداری با قانون آمده است، ضوابط تأسیس بانک غیردولتی که در نهصد و چهل و هشتمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ ۲۰/۹/۱۳۷۹ به تصویب آن شورا رسیده در جلسات شورای تطبیق مصوبات دستگاه های اداری با قانون مورد بررسی قرار گرفت اینک نتایج حاصل از بررسی در دو بخش ۱- بررسی مرجع تصویب مصوبه مربوط به ضوابط تأسیس بانک غیردولتی ۲- بررسی مواد مختلف ضوابط تأسیس بانک غیردولتی از جهت محتوایی

بررسی مرجع تصویب مصوبه مربوط به ضوابط تأسیس بانک غیردولتی: نظر به اینکه بند (ب) ماده ۹۸ برنامه توسعه سوم

و بند (ب) ماده واحده قانون اجازه تأسیس بانک غیردولتی فقط ضوابط مربوط به(نحوه فعالیت) بانک غیردولتی را به قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ و قانون عملیات بانکی بدون ربا ارجاع داده و راجع به وضع ضوابط تأسیس بانک های غیردولتی ساکت است و از طرفی فصل اول قسمت سوم قانون پولی و بانکی، شرایط تأسیس بانک را در قانون احصاء نموده و مجوزی برای تصویب ضوابط تأسیس بانک را به شورای پول و اعتبار نداده است و مضاف بر آن شرایط مقرر در قانون پولی و پانکی که مربوط به سال ۱۳۵۱ می باشد نیز نمی تواند منظور قانونگذار را در مورد تأسیس بانک های غیردولتی تأمین نماید و با عنایت به قسمت اخیر اصل ۱۳۸ قانون اساسی که مقرر داشته علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری مأمور تأمین اجرای قوانین وتنظیم سازمان های اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد … ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد … لذا مرجع تصویب شرایط و ضوابط تایسی بانک های غیردولتی در محدوده قوانین مذکور به عهده هیئت وزیران بوده وشورای پول و اعتبار مجوزی برای تصویب ضوابط تأسیس بانک های غیردولتی نداشته است

بررسی مواد مختلف ضوابط تأسیس بانک غیردولتی از جهت محتوایی: ضوابط تأسیس بانک غیردولتی از جهت محتوایی نیز بررسی شده که برخی از مواد آن به شرح زیر دارای ایراد بوده است

الف-بند ۲-۱ و ۳۳-۱ ماده یک ب- ماده ۳ ج-ماده ۴ وتبصره آن د- تبصره ماده ۵ ه– قسمت اخیر ماده ۹ و- تبصره ماده ۱۲ د- تبصره ماده ۱۳ ح- ماده ۱۵ ط- ماده ۲۱ ی-ماده ۲۵ ک-ماده ۲۶ و تبصره یک آن ل- ماده ۲۷ م- ماده ۲۹ بنابمراتب پیشنهاد می شود نسخه ای از گزارش جهت ابطال مصوبه مذکور به دیوان عدالت اداری ارسال گردد

اداره حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۴۹۷۱ مورخ ۲۶/۹/۱۳۸۱ اعلام داشته اند، الف) مرجع صالح تصویب ضوابط تأسیس بانک غیردولتی: بند الف ماده واحده قانون تأسیس بانک غیردولتی مقرر می دارد سیاست گذاری پولی، اعتباری، ارزی، چاپ اسکناس، ضرب سکه، حفظ ذخائر ارزی، نظارت بر بانک ها و صدور مجوز فعالیت بانکی در قلمرو وظایف دولت در جهت اعمال حاکمیت دراختیار دولت می ماند

نظارت بر بانک ها: به موجب بند (ب) ماده ۱۱ قانون پولی و بانکی کشور نظارت بر بانک ها و مؤسسات اعتباری از جمله وظایف بانک مرکزی است

صدور مجوز فعالیت بانکی: تأسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامه آن به وسیله شورای پول و اعتبار و صدور اجازه از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است

(بند ج ماده ۳۰ قانون پولی و بانکی کشور) شکی نیست مقصود قانونگذار از عبارت دولت درماده واحده مذکور ناظر به مجموعه دولت یعنی وزارتخانه، مؤسسه دولتی شرکت دولتی بر حسب مورد با توجه به وظایف مربوطه می باشد

بنابمراتب فوق کلیه موارد احصاء شده در بند الف ماده واحده اجازه تأسیس بانک های غیردولتی از جمله وظایف و اختیارات بانک مرکزی است که به موجب قانون خاص به وی محول گردیده و عدول از آن نیاز به نص صریح قانون دارد که در مانحن فیه ملاحظه نمی گردد

اگر استدلال سازمان بازرسی درخصوص صدور مجوز فعالیت بانکی پذیرفته شود

این استدلال باید در مورد سایر وظایف بانک مرکزی نیز قابل تسری باشد یعنی کلیه اختیارات بانک مرکزی در اختیار هیئت دولت قرار گیرد که این امر فاقد وجاهت قانونی و منطقی است

بدیهی است اعمال وظایف قانونی دولتی در ابعاد گوناگون بر اساس تقسیم وظایف و اختیارات در قوانین تأسیس وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی صورت گیرد

در غیر این صورت فلسفه تأسیس دستگاه های مختلف مورد تردید و جه بسا اندیشه انحلال آنها مطرح گردد

اصولا تأسیس بانک و اشتغال به عملیات بانکداری بدون مجوز بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور که کماکان بعنوان مهمترین قانون در این موارد دارای حق قانونی است، میسر نمی باشد

تصویب ضوابط بانک غیردولتی توسط شورای پول و اعتبار به دلایل زیر اتخاذ گردیده است، اولا:به موجب بند (ج) ماده واحده دولت میتواند به افراد حقیقی و حقوقی داخلی در صورت دارا بودن شرایط زیر مجوز اعطاء نماید

از آنجا که بند (ج) فوق الاشعار در مقام بیان اختیار اطاء مجوز فعالیت بانکی با شرایط پیش بینی شده به بانک مرکزی می باشد و از انشای آن هیچگونه تکلیفی مستفاد نمی گردد

لذا بانک مرکزی به دلالت مفاد متن ماده واحده و پیش بینی اجازه تصویب اساسنامه بانک توسط شورای پول و اعتبار و صدور اجازه نامه از سوی بانک مرکزی ضوابطی را تهیه و به تصویب شورای پول و اعتبار رسانده است که در واقع با روح قانون پولی و بانکی و ماده واحده همخوانی دارد

ثانیا: اشخاص حقوقی اعم از عمومی و خصوصی تابع اصل تخصص هستند این اصل به معنای این است که هر شخص حقوقی فقط می تواند به موجب قانون یا به موجب قانون با به موجب اختیاراتی که در اساسنامه برای آن پیش بینی شده است عمل نماید

بدین منظور تصویب اساسنامه یک بانک توسط شورای پول و اعتبار به منزله پیش بینی ضوابط و حیطه فعالیت آن است لذا، ضوابط تعیین شده به منزله وظایف و اختیاراتی است که شورای پول و اعتبار می توانسته با توجه به بند (ج) ماده واحده و سایر قوانین لازم الاجراء جهت فعالیت غیردولتی تدوین نماید

ب) ایرادات وارده به ضوابط تأسیس بانک غیردولتی

با عنایت به موارد مشروحه فوق تقاضای رد ادعاهای مطروحه از سوی سازمان بازرسی کل کشور را دارد

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلاموالمسلمین درینجفآبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا ومستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید

رأی هیأت عمومی

علاوه بر اینکه حکم مقرر در بند (ج) ماده (۳۰) قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱ متضمن تفویض مسئولیت تصویب اساسنامه هر بانک به تناسب نوع و ماهیت فعالیت خاص آن بانک به شورای پول و اعتبار است و ظهور در جواز وضع مقررات آمره در زمینه تعیین ضوابط تأسیس مطلق بانک های غیردولتی ندارد و به صراحت بند (ج) ماده ۹۸ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۹ و بند (ج) ماده واحده قانون تأسیس بانک غیردولتی مصوب ۱۳۷۹ که با عنایت به مدلول ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وضع شده، البته تعیین ضوابط، قلمرو و شرایط طبق اصل ۴۴ قانون اساسی نیاز به قانون دارد – لیکن اختیار اعطاء مجوز فعالیت بانک غیردولتی به اشخاص حقیقی یا حقوق دولت تفویض شده است بنا به جهات فوق الذکر و توجه به حدود وظایف و مسئولیت های قانونی شورای پول و اعتبار

مصوبه نهصد و چهل و هشتمین جلسه مورخ ۲۰/۹/۱۳۷۹ شورای پول و اعتبار تحت عنوان ضوابط تأسیس بانک غیردولتی از خارج از حدود اختیارات آن شورا در وضع مقررات دولت تشخیص داده می شود و مستندا به قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد

کدمنبع: 6585