رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: ۹۳۰ ،کلاسه پرونده: ۹۶؍۱۵۶۰)

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۰؍۵۵-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۵ مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور (وزارت امور اقتصادی و دارایی)

مرجع صادر کننده	هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی	دیوان محاسبات کشور
موضوع	ابطال بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۰؍۵۵-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۵ مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور (وزارت امور اقتصادی و دارایی)
کلاسه پرونده	۹۶؍۱۵۶۰
تاریخ رأی	سه شنبه ۱۵ مرداد ۱۳۹۸
شماره دادنامه	۹۳۰

شماره دادنامه: ۹۳۰ تاریخ دادنامه:۱۵؍۵؍۱۳۹۸

شماره پرونده: ۹۶؍۱۵۶۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۰؍۵۵-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۵ مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور (وزارت امور اقتصادی و دارایی)

گردش کار: دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۸۶۰؍۲۰۰۰۰-۱۰؍۱۱؍۱۳۹۶ اعلام کرده است که:

"حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما در خصوص بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۰؍۵۵-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۵ مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور در خصوص افتتاح حساب غیر دولتی به استحضار می رساند:

۱- مطابق بند (الف) ماده ۲۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ، مصوب ۱۳۹۵ کلیه دستگاه های موضوع بند (الف) ماده ۱۲ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸؍۴؍۱۳۵۱ که تاکنون حسابهایشان را نزد بانک مرکزی متمرکز ننموده اند، موظفند حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون کلیه حسابهای بانکی خود را بر اساسدستورالعملی که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می رسد، نزد آن بانک متمرکز نمایند

تمامی بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز موظف به همکاری با بانک مرکزی در اجرای این ماده می باشند

۲- به موج بند ب ماده ۱۷ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۵ به منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینه ای دولت، شفاف سازی و ایجاد امکان نظارت بر خط، بر کلیه حسابهای دستگاه های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلیه حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانه ها، مؤسسات، شرکتها، سازمانها، دانشگاههای دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیر دولتی، صرفا از طریق خزانه داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح می شود

دستگاه های یاد شده موظفند کلیه دریافتها و پرداختهای خود را فقط از طریق حسابهای افتتاح شده نزد بانک مرکزی انجام دهند

بنا به احکام قانونی فوق الذکر بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۰؍۵۵-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۵ مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور مبنی بر استفاده از فرایندهایی همچون پرداخت تنخواه گردان توسط ذیحساب به صورت مستقیم یا استفاده از کارت اعتباری یا افتتاح حساب غیر دولتی جهت انجام تکالیف حاکمیتی بر خلاف صریح قوانین فوق الذکر و مواد ۲۷، ۳۱، ۳۶ و ۷۱ قانون محاسبات عمومی بوده و موجب فراهم نمودن تصرف در وجوه و اموال عمومی می باشد

بنا به مراتب پیش گفته و مستند به مواد ۱۲، ۱۳ و ۸۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ درخواست ابطال بخشنامه صدرالذکر از زمان تصویب مورد استدعاست

"

متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است

"اداره کل امور اقتصادی و دارایی استان ، خزانه معین

ذیحسابی و اداره کل امور مالی

اداره کل امور مالی

ذیحسابی

امور مالی

سلام علیکم

در راستای اجرای مفاد بخشنامه های شماره ۱۷۵۸۸۳؍۵۵-۱۷؍۹؍۱۳۹۴ اداره کل خزانه و ۱۳۸۲۶۴؍۵۶-۱۱؍۷؍۱۳۹۰ وزیر امور اقتصادی و دارایی موضوع شرایط افتتاح ونگهداری حساب تنخواه گردان پرداخت عاملین ذیحساب و عدم افتتاح حساب برای کارپردازان و افسران عامل، به اطلاع می رساند، جهت کنترل و نظارت بر فعالیت های مالی کارپردازان و سهولت در انجام عملیات مالی دستگاه های اجرایی، روسای دستگاه های اجرایی می توانند با استفاده از فرایندهایی چون پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا استفاده از کارت اعتباری و یا افتتاح حساب غیردولتی مشترک با تشخیص مقامات ذی صلاح دستگاه اجرایی مربوطه و مسئولیت تضامنی، نسبت به انجام تکایف حاکمیتی اقدام نمایند

- مدیرکل خزانه"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره ۸۵۳۹۹؍۹۱-۳۰؍۴؍۱۳۹۷ نامه شماره ۵۱۰۴۸؍۵۵-۲۰؍۳؍۱۳۹۷ معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

"جناب آقای دکتر جلیلی

معاون محترم امور حقوقی و مجلس

با سلام

احتراما بازگشت به نامه شماره ۴۱۱۶۰؍۹۱-۵؍۳؍۱۳۹۷ در خصوص دادخواست دیوان محاسبات کشور به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۰؍۵۵-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۵ اداره کل خزانه به استحضار می رساند:

بر اساس مفاد ماده ۷۶ قانون محاسبات عمومی کشور، اهلیت هرگونه افتتاح حساب دولتی نزد خزانه داری کل کشور به عهده ذیحساب بوده و اداره کل خزانه نیز با توجه به درخواست ذیحساب دستگاه اجرایی اقدام به افتتاح حساب دولتی می نماید

همچنین مطابق ماده ۲۷ قانون یاد شده، تنخواه گردان پرداخت عبارت است از وجهی که از محل تنخواه گردان حسابداری از طرف ذیحساب با تأیید وزیر یا رئیس مؤسسه و یا مقامات مجاز از طرف آنها برای انجام برخی از هزینه ها در اختیار واحدها و یا مأمورینی که به موجب این قانون و آیین نامه های اجرایی آن مجاز به دریافت تنخواه گردان هستند قرار می گیرد تا به تدریج که هزینه های مربوط انجام می شود اسناد هزینه تحویل و مجددا وجه دریافت دارند

همچنین مطابق مفاد ماده ۳۵ قانون فوق کارپرداز مأموری است که از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت دستگاه ذیربط به این سمت منصوب می شود و نسبت به خرید و تدارک کالاها و خدمات مورد نیاز طبق دستور مقامات مجاز با رعایت مقررات اقدام می نماید

از طرفی در ماده ۱۱ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ مسئولیت کارپرداز بدین صورت تعریف شده است، در معاملات کوچک، کارپرداز یا مأمور خرید باید با توجه به کم و کیف موضوع معامله (کالا، خدمت یا حقوق) درباره بهای آن تحقیق نماید و با رعایت صرفه و صلاح و اخذ فاکتور مشخص و به تشخیص و مسئولیت خود، معامله را با تأمین کیفیت به کمترین بهای ممکن انجام دهد

مضاف بر این مطابق مفاد ماده ۵۴ قانون محاسبات عمومی کشور و آیین نامه مربوطه آن (نحوه واگذاری و میزان موارد استفاده از انواع تنخواه گردانها) و بر اساس بخشنامه شماره ۱۳۸۲۶۴؍۵۶-۱۱؍۷؍۱۳۹۰ وزیر (وقت) امور اقتصادی و دارایی، کارپردازان یا مأموران خرید می توانند تا سقف نصاب معاملات جزئی نسبت به دریافت وپرداخت اسناد هزینه خود به تشخیص و مسئولیت خود با تأیید بالاترین مقام دستگاه اجرایی اقدام نمایند

با این توصیف کارپردازان و افسران عامل دستگاه های اجرایی می توانند تا سقف نصاب معاملات کوچک (جزئی) طبق مصوبه شماره ۱۸۰۳۹؍ت۵۵۳۴۴ه-۲۲؍۲؍۱۳۹۷ هیأت وزیران بر اساس مستندات نسبت به دریافت وجوه نقدی تا سقف ۰۰۰؍۰۰۰؍۲۵۰ ریال در سال ۱۳۹۷ و پرداخت اسناد هزینه از قبیل قبوض آب، برق، گاز و هزینه های ضروری به تشخیص و مسئولیت خود با تأیید مقام همتراز خود (رئیس اداره تدارکات) و یا سایر مقامات اجرایی اقدام نمایند

بنابراین در بخشنامه شماره ۱۹۷۴۸۰؍۵۵-۲۲؍۱۰؍۱۳۹۵ به منظور کنترل و نظارت بر فعالیتهای مالی کارپردازان پیشنهاد گردید، روسای دستگاه های اجرایی با استفاده از مکانیزم های کنترلی از جمله حساب مشترک، پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا کارتاعتباری و همچنین افتتاح حساب غیر دولتی، با تشخیص مقامات دستگاه مربوطه نسبت به کنترل وجوه کارسازی شده اقدام نموده و ضرورتی برای افتتاح حساب با مجوز خزانه برای انجام تکالیف خود ندارند

شایان ذکر است عاملین ذیحسابی دستگاه های اجرایی که مطابق ماده ۳۶ قانون اخیرالذکر برای انجام قسمتی از وظایف و مسئولیتهای ذیحساب موضوع ماده ۳۱ قانون مذکور منصوب می گردند، از لحاظ وظایف و مسئولیت قانونی با کارپردازان و یا افسران عامل کاملا متفاوت می باشند

نهایتا اینکه با توجه به مفاد ماده ۹۴ قانون محاسبات عمومی کشور که اشعار می دارد: وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با رعایت قوانین و مقررات نسبت به ایجاد وحدت رویه در مورد اعمال نظارت قبل از خرج اقدام نماید و بر اساس مفاد دستورالعمل بند ب ماده ۱۷ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران و بند (الف) ماده ۲۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسه کشور مبنی بر انتقال حسابهای بانکی دستگاه های اجرایی به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و همچنین در راستای اجرای طرح حساب واحد خزانه (TSA) و کاهش حسابهای مازاد و غیر ضروری، تمامی دستگاه های اجراییملزم اند مطابق بخشنامه شماره ۱۰۶۹۵۴؍۵۵-۱۰؍۶؍۱۳۹۴ حسابهای بانکی خود را تعدیل نمایند، همچنین در خصوص حسابهای تنخواه گردان پرداخت عاملینذیحسابی نیز ذیحسابان مکلف اند مطابق بخشنامه شماره ۱۷۵۸۸۳؍۵۵-۱۷؍۹؍۱۳۹۴ نسبت به مدیریت این نوع حسابها اقدام نموده و در جهت کاهش حسابهای خود تمهیدات لازم را اتخاذ نمایند

ضمن اینکه بخشنامه اخیرالذکر طی نامه شماره ۸۳؍۵۰۰۰۰-۱۳؍۴؍۱۳۹۵ توسط معاون (وقت) فنی و حسابرسی امور اقتصادی و زیربنایی دیوان محاسبات کشور مورد تأیید واقع گردیده است

علی ایحال این معاونت آماده همکاری و ارائه مستندات لازم برای پیشبرد اهداف تعیین شده در مفاد مواد قانونی و بخشنامه های اشاره شده و همچنین در ارتباط با افزایش شفافیت و انضباط مالی می باشد

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ۱۵؍۵؍۱۳۹۸با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

براساس بند ب ماده ۱۷قانون برنامه پنجساله ششمتوسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگیجمهوری اسلامی ایرانمقرر شده: به منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینه ای دولت، شفاف سازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلیه حسابهای دستگاه های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلیه حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانه ها، مؤسسات، شرکتها، سازمان ها، دانشگاه های دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیردولتی، صرفا از طریق خزانه داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح می شود

دستگاه های یادشده موظفند کلیه دریافت ها و پرداخت های خود را فقط از طریق حسابهای افتتاح شده نزد بانک مرکزی انجام دهند

همچنینبه موجب بند الف ماده ۲۰قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشورمقرر شده است: کلیه دستگاههای موضوع بند(الف) ماده (۱۲)قانونپولی و بانکی کشور مصوب سال۱۸؍۴؍۱۳۵۱کهتاکنون حسابهایشانرا نزد بانک مرکزی متمرکز ننموده اند، موظفند حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون کلیه حسابهای بانکی خود را براساس دستورالعملی که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می رسد، نزد آن بانک متمرکز نمایند

در همین راستا، دستورالعمل بند (ب) ماده ۱۷قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایرانو بند (الف) ماده ۲۰قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور در جلسه مورخ ۲۵؍۷؍۱۳۹۶ شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده و براساس ماده ۳ آن مقرر شده است که: تمامی حسابهای دولتی اعم از ارزی و ریالی برای دستگاه های اجرایی مشمول باید از طریق خزانه و نزد بانک مرکزی افتتاح و نگهداری شود

و بر مبنای تبصره این ماده، صرفا مؤسسات اعتباری و شرکتهای بیمه دولتی تا زمانی که از شمول مواد ۳۹ و ۷۶قانون محاسبات عمومیمستثنی باشند، الزامی به رعایت مفاد حکم فوق ندارند

بنا بر مراتب بخشنامه مورد شکایت که بر مبنای آن به رؤسای دستگاه های اجرایی اجازه داده شده است تا با استفاده از فرایندهایی چون پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا استفاده از کارت اعتباری و یا افتتاح حساب غیردولتی مشترک نسبت به انجام تکالیف حاکمیتی خود اقدام نمایند، مغایر با قوانین فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریمصوب سال۱۳۹۲ابطال می شود

با اعمال ماده ۱۳ قانون یاد شده و تسری ابطال بخشنامه بهزمان تصویبآن موافقت نشد

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 12256