نظریه شماره 7/1401/268 مورخ 1401/10/13 اداره کل حقوقی قوه قضاییه درباره قانون حاکم بر سازمان تبلیغات اسلامی در حوزه اداری و استخدامی: تفاوت میان نسخه‌ها

'''استعلام''': در حوزه اداری و استخدامی [[سازمان تبلیغات اسلامی]] مشمول کدام یک از قوانین ا[[قانون استخدام کشوری|ستخدام کشوری]] مصوب ۱۳۴۵ با اصلاحات بعدی، [[قانون مدیریت خدمات کشوری]] مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی و یا آیین نامه داخلی مصوب [[هیأت امنا]] است؟ توضیح آن که، سازمان تبلیغات اسلامی به موجب [[قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی]] مصوب ۱۳۷۵ مشمول قانون استخدام کشوری شده و کارکنان دائمی و تمام وقت آن به [[استخدام رسمی|مستخدم رسمی]] تبدیل وضع یافته اند. در حال حاضر سازمان مذکور با تمسک به شق اول [[ماده 117 قانون مدیریت خدمات کشوری|ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری]] مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی، مبنی بر مستثنی بودن [[دستگاه اجرایی|دستگاه های اجرایی]] که زیر نظر مستقیم [[رهبر|مقام معظم رهبری]] (دام عزه) اداره می شوند از احکام آن قانون، خود را مشمول قانون مزبور نمی داند. از طرفی سرپرست دفتر حقوقی معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی [[ریاست جمهوری]] طی نامه شماره ۱۶۰۴/۱۰۸۴۶۰ مورخ ۱۳۸۷/۱۲/۱۳ اعلام داشته است از آنجا که وضعیت حقوقی سازمان تبلیغات اسلامی منطبق با تعریف مؤسسه و [[نهاد عمومی غیردولتی|نهاد عمومی غیر دولتی]] موضوع [[ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری]] نمی باشد، لذا سازمان مذکور تحت شمول مقررات قانون پیش گفته قرار می گیرد و تعیین ساختار تشکیلاتی سازمان مورد بحث باید بر مبنای قانون یاد شده صورت پذیرد. نامه رئیس امور حقوقی معاونت مذکور به شماره ۲۳۱/۹۲/۱۱۸۲۲۵/د مورخ ۱۳۹۲/۷/۳ نیز بر این امر تأکید دارد. همچنین مطابق نامه [[دفتر مقام معظم رهبری]] (مدظله العالی) به شماره ۱۴۸۰۶/۱ مورخ ۱۳۸۷/۹/۱۷ اختیارات هیأت امنای سازمان تبلیغات اسلامی تا تاریخ تشکیل بر عهده رئیس وقت آن سازمان به عنوان [[قائم مقام]] هیأت امنا گذاشته شده که آن مقام در گردشکار نامه معاون اداری و مالی وقت به شماره ۳۸۸/۲۸۳۸ مورخ ۱۳۸۸/۲/۳۰ با تبعیت از قانون مدیریت خدمات کشوری تاریخ ۱۳۸۸/۱/۱ موافقت کرده است. در نظریه حقوقی جدید سازمان امور اداری و استخدامی کشور موضوع نامه شماره ۴۸۷۶۰ مورخ ۱۴۰۰/۹/۱۰ آمده است که سازمان تبلیغات اسلامی با هیچ یک از شقوق مواد [[ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری|۱]] تا [[ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری|۴ قانون مدیریت خدمات کشوری]] همخوانی نداشته و دستگاه اجرایی موضوع [[ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری|ماده ۵ این قانون]] نمی باشد؛ بنابراین، سازمان یادشده مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده و تابع مصوبات هیأت امناء است و در صورت پذیرش اعمال قانون مدیریت خدمات کشوری توسط هیأت امناء تا زمان وضع مقررات اداری و استخدامی، قانون مدیریت خدمات کشوری به طور کامل مجری است؛ این در حالی است که در بند ۹ ماده ۱۰ اساسنامه این سازمان بررسی و تصویب آیین نامه های سازمان که توسط رئیس سازمان تهیه و پیشنهاد می گردد، در زمره وظایف هیأت امنای سازمان دانسته شده است. با عنایت به این که ضوابط اداری و استخدامی آن سازمان قبلا به واسطه قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵ تعیین تکلیف شده است، تصویب ضوابط دیگری در این بخش از اختیارات هیأت امنا و یا دارنده تفویض اختیارات آن هیأت نیست. همچنین با فرض عدم شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی بر سازمان تبلیغات اسلامی این امر به این معنی نیست که قانون اخیرالذکر نیز لغو شده باشد. همچنین [[ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری]] مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی تصریح دارد که کلیه دستگاه های اجرایی به استثنای نهادها، مؤسسات و تشکیلات و سازمان هایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می شوند و نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ تطبیق دارند، مشمول مقررات این قانون می شوند. برخی از دستگاه هایی که زیر نظر مقام معظم رهبری اداره می شوند، به واسطه این که اساسنامه آن ها به تصویب معظم له رسیده است و رؤسای آنان با حکم ایشان منصوب می شوند، خود را مشمول این ماده می دانند؛ به عبارتی چنین استنباط می کنند که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری (دام عزه) اداره می شوند؛ حال آن که اداره مستقیم اصولا به مدیریت همه جانبه اعم از دخالت در تمامی انتصابات داخلی، اختیار هزینه کرد اعتبارت (مراحل خرج) موضوع مواد ۱۷ تا ۲۲ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶، داشتن مسئولیت کامل در خصوص عملکرد زیرمجموعه و ... اطلاق می شود؛ در حالی که مقام معظم رهبری صرفا در اغلب نهادهای که انتصاب مستقیم دارند، دخالت نداشته و بارها تأکید فرموده اند مسئولیت اداره با رئیس دستگاه بوده و رؤسا باید در برابر عملکرد خودشان پاسخگو باشند.  

ثانیا، در مورد قوه قضاییه و قوه مجریه باید گفت این قوا نیز زیر نظر مستقیم معظم له اداره می شوند؛ چرا که رؤسای این قوا نیز در نهایت توسط مقام معظم رهبری منصوب می شوند. در این فرض اکثر دستگاه های اجرایی کشور زیر نظر مستقیم رهبری اداره خواهند شد.  

ثالثا، قانون گذار در دیگر قوانین از عباراتی دیگر استفاده کرده است؛ مانند این عبارت که ... تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند با اذن معظم له خواهد بود . در تبصره ۲ قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی و یا تبصره ۳ ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی و حمایت از کالای ایرانی مصوب ۱۳۹۸ با اصلاحات و الحاقات بعدی آمده است شمول احکام این قانون به دستگاه های زیر نظر مقام معظم رهبری منوط به اخذ استعلام رئیس هیأت نظارت موضوع ماده ۱۹ این قانون و با اذن مقام معظم رهبری می باشد. به عبارتی در این قوانین فقط نظارت معظم له بر آن دستگاه ها مد نظر بوده است؛ حال آن که مقصود مقنن در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحالت بعدی اداره مستقیم زیر نظر معظم له بوده است. مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ تطبیق دارند، در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، مقنن دسته دیگری از مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که فاقد یکی از ارکان چهارگانه منظور در ماده ۳ این قانون هستند را به رسمیت شناخته و مشمول قانون دانسته است؛ اما در آن قانون به طور صریح این نوع مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را تعریف نکرده است. می توان گفت تعریف این دسته از مؤسسات در دیگر قوانین از جمله قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی قید شده است.  

توضیح آن که، آنچه در ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی نسخ شده است، قوانین عام و خاص مغایر با این قانون است؛ در حالی که ماده واحده قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ۱۳۷۵، مغایر با احکام قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده تا به حکم ماده ۱۲۷ این قانون نسخ شده باشد. با توجه به این که بیش از پنجاه درصد از اعتبارات سازمان تبلیغات اسلامی از محل منابع بودجه عمومی کشور تأمین می شود، آیا این سازمان دستگاه موضوع ماده ۵ قانون مدیریت کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی شناخته می شود؟ توضیح آن که، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی در ماده ۳ تعریفی متفاوت از ماده ۵ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ راجع به مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی ارائه کرده است: ماده ۵ قانون اخیرالذکر، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی دانسته است که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می شود. در تبصره ذیل این ماده آمده است فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. به موجب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی واحدهای سازمانی مشروحه ذیل این ماده واحده و مؤسسات وابسته به آن ها مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی موضوع تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ می باشند؛ از جمله این واحدها، سازمان تبلیغات اسلامی است. در تبصره ۲ ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی تأکید شده است که اجرای قانون در مورد مؤسسات و نهادهای عمومی که تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند، با اذن معظم له خواهد بود. بنا به مستندات موجود تاکنون اذنی در این خصوص صادر نشده است. از طرف دیگر وفق ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی، مؤسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. بنا به مراتب یاد شده، برخی اشخاص حقوقی با تعریف قانون محاسبات عمومی، نهاد عمومی غیر دولتی محسوب می شوند؛ اما به واسطه فقدان یکی از شروط چهارگانه مذکور در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی بویژه دریافت بودجه دولتی بیش از پنجاه درصد، از تعریف ماده مذکور خارج هستند؛ به عنوان مثال، می توان سازمان تبلیغات اسلامی را نام برد آخرین اساسنامه این سازمان در تاریخ ۱۳۸۷/۸/۱۵ به تأیید مقام معظم رهبری (مدظله العالی) رسیده است. در ماده ۲ اساسنامه سازمان، نهادی دینی و فرهنگی تعریف شده است که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و در چارچوب سیاست های مقام معظم رهبری اداره می شود. از طرفی در حال حاضر بالغ بر پنجاه درصد کل بودجه آن سازمان را منابع بودجه دولتی تشکیل می دهد که در این شرایط از تعریف ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ خارج است. این وضعیت به عدم تمکین این سازمان از اجرای برخی از قوانین که مشمولین آن ها دستگاه های موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری می باشند، منجر شده است؛ از جمله بند چ ماده ۳۷ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵، بند پ ماده ۱۰ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۵، بند ب ماده ۳۱ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳. حال آن که هدف مقنن از ارائه تعریف جدید از مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، با اصلاحات بعدی آن است که انضباط مالی کشور ارتقا یافته و از طرفی هزینه های مالی این مؤسسات بر دوش بودجه عمومی نباشد. افزون بر این، تصویب و تخصیص بودجه دولتی به سازمان تبلیغات اسلامی بیش از پنجاه درصد کل بودجه این سازمان به جهت تقویت و کمک این سازمان در راستای اصل استمرار خدمات عمومی بوده و این کمک نمی تواند ماهیت آن سازمان که همان مؤسسه و نهاد عمومی غیر دولتی است را تغییر دهد.

همچنین خروج سازمان تبلیغات اسلامی از تعریف دستگاه اجرایی در ماده ۵ قانون یادشده به سبب دریافت بیش از حد مجاز بودجه، به این معنی است که دستگاهی در حقوق اداری کشور وجود دارد که اکثر بودجه خود را از بودجه عمومی دریافت می کند؛ اما با هیچ یک از اشخاص حقوق اداری مصرح در قانون مدیریت خدمات کشوری قابل انطباق نیست. مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی تطبیق دارند، در ماده ۱۱۷ این قانون مقنن دسته دیگری از مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که فاقد یکی از ارکان چهارگانه منظور در ماده ۳ قانون هستند را به رسمیت شناخته و مشمول قانون دانسته است؛ اما به طور صریح و روشن به این نوع مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی اشاره نکرده است. با رجوع به دیگر قوانین از جمله قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی می توان تعریف این دسته از مؤسسات و نهادها را به دست آورد.