همه پرسی در مسائل بسیار مهم

عنوان	همه پرسی در مسائل بسیار مهم
نویسنده	سید ناصر سلطانی
محور موضوعی	حقوق اساسی
سال نشر	۱۴۰۲
منتشر شده در	جلد اول ارجنامه دکتر حسین مهرپور
ناشران	خانه اندیشمندان علوم انسانی انتشارات داد و دانش

همه پرسی در مسائل بسیار مهم عنوان مقاله ای از سید ناصر سلطانی است که در جلد نخست ارجنامه دکتر حسین مهرپور (در میانه حقوق بشر، حقوق اساسی و روزآمدی فقه و قانون) منتشر گردیده‌است.

درآمد تاریخی

میرزا یوسف خان مستشارالدوله، نویسنده رساله یک کلمه، هنگامی که در مقام کارگزاری ایالت آذربایجان خدمت می کرد، در سال 1306ق، به توسط حسن علی خان امیرنظام، در نامه ای خطاب به مظفرالدین میرزا، ولیعهد ناصرالدین شاه و حاکم وقت آذربایجان، درباره راه پیشرفت و ترقی ایران نکاتی را یادآوری و ولیعهد را به ترویج و پیگیری آن دعوت می کند. او در بخش پایانی این نامه به اهمیت حاکمیت ملی، به عنوان روح اداره مملکت که در کالبد جهان جدید دمیده، تذکر داده است: «ایرانیان را زور لازم است... بلکه زور تازه و زوری که همیشه باعث نصرت و فیروزی ابدی تواند بود، زوری که امروزه سبب اقتدار و شوکت دول اروپا است و وجهه ترقی ایشان شده است. این فقره ممکن نمی شود مگر آنکه تلاش نموده طوایف مختلفه را که در ایران سکنی دارند در خیر و شرّ وطن عموماً با هم شریک و سهیم نمایند». مستشارالدوله در این نامه از نیرویی که «باعث نصرت و فیروزی ابدی» است با ولیعهد سخن گفته و این نیروی تازه را مشارکت و مساهمت عموم مردم در سرنوشت خویش شناخته است. در ادامۀ بارقه های فکر مشروطه خواهی چنین درکی از مفاهیم بنیادی جدید نمایان شده بود و دولتمردی مانند مستشارالدوله، «این پیر مجرّب جهاندیده» ، سال ها پیش از نوشتن این نامه به چنین درکی از «سبب اقتدار و شوکت» دولت رسیده بود و با نظاره در افق تحولات ایران و جهان به چنین نکته ای به تجربه التفات پیدا کرده بود. او در طرح نخستین قانون اساسی ایران که در هنگام صدرات میرزا حسین خان سپهسالار تدوین کرده بود در غلاف «الفاظ مبهمه و فقرات ذواحتمالین» به چنین مضمونی اشاره کرده بود؛ «وزراء، حکام، جمیع آنهایی که در سرکارها هستند و عموم اهالی ایران را که هیئت دولت ما از آنها تشکیل یافته، باید خود را وجود واحد بدانند و در جلب منافع مشروعه و دفع اضرار دولت در همه حال با کمال خلوص، صدق نیت، صفا و صداقت اتفاق نمایند».

در این سال هاست که مفهوم مداخله عموم اهالی ایران در خیر و شرّ وطن به تجربه به عنوان «سبب اقتدار و شوکت» و «باعث نصرت و فیروزی ابدی» دولت ها شناخته شده و حقوقدان و مستشار عدلیه کوشش کرده تا به راهی برای وارد کردن آن در ساختار حکومت بیندیشد. چنین سابقه ای برای مفهوم حاکمیت ملی از این حیث اهمیت دارد که نشان می دهد یکی از موضوعاتی بوده که پدران مشروطیت، بدان به عنوان «وجهه ترقی» می اندیشیده ا ند و چنین مفهومی را یکی از بنیادهای اقتدار ایران می شناخته اند. این شناخت و تجربه در نخستین فراز از قانون اساسی مشروطه نیز تکرار شد که نشان می داد این آگاهی و خرد که در نسل های پیشین مشروطه خواهان پدیدار شده بود، در نسل بعدی تداوم یافته است. حتی شباهت و تکرار یکی از مفاهیم کلیدی فوق در نظامنامه اساسی نشان می دهد که نویسندگان نظامنامه به اندیشه های مستشارالدوله نظر داشته اند: «... امر به تأسیس مجلس شورای ملی فرمودیم و نظر بدان اصل اصیل که هر یک از افراد اهالی مملکت در تصویب و نظارت امور عموم، علی قدر مراتبهم، محق و سهیم اند، تشخیص و تعیین اعضا را به انتخاب ملت محول داشتیم...». در تاریخ حقوق عمومی ایران تعبیر «اصل اصیل» برای نخستین بار درباره مفهوم حاکمیت ملی به کار رفته است. همین تعبیر بی سابقه نشان می دهد که دریافت مشروطه خواهان درباره این مفهوم به چه پایه ای بوده است خاصه آنکه بدانیم پس از آن نیز از هیچ یک از اصول قانون اساسی چنین تجلیل و تکریمی نشده است.

عبارات میرزا یوسف خان برای نشان دادن نهایتِ اهمیت این مفهوم به قدر کافی رسا و گویاست آن چنان که از این مفهوم به عنوان «باعث نصرت و فیروزی ابدی» یاد می کند. چنین به نظر می رسد که این مفهوم در اندیشه میرزا یوسف خان تداوم «طرح نو»یی بود که یکی از متقدمین مشروطیت بدان می اندیشید. پس از شکست در دو دوره جنگ با روس، در چاره کار ایران، چنین افقی پدیدار شد که «بساط کهنه» را باید برچید. مفهوم حاکمیت ملی، که در اندیشه ایشان با اوصافی مانند «باعث نصرت و فیروزی ابدی» خوانده می شد، تالی «طرح نو»یی بود که پیشتر میرزا ابوالقاسم قائم مقام افق هایی از آن را گشوده بود.

اما در چنان زمانه ای، این بند از نخستین طرح قانون اساسی در نهایت ابهام نوشته شده است. گویی نویسندگان، طرحِ صریح و بی پرده این فکر را از مقدورات زمانه فراتر می دیده اند و آن وقت را برای بیان آن موافق و مقتضی نمی دانسته اند. با این همه کوشیده اند تا به تعبیر قائم مقام، «الفاظ مبهمه و فقرات ذواحتمالین در فصلی که موقع ذکر این مطلب است به زور میرزایی و قوه انشایی» بگنجانند. نویسندگان متن بدین ترتیب در شرایطی دشوار کوشیده اند تا چنانچه در آینده تغییری در توازن نیروها رخ داد «راه سخن برای ما باقی بماند». بدین ترتیب جدّ و جهدشان این بوده تا فکر مهمی را در لفّافه و در غلاف الفاظ بپوشانند تا چنانچه روزی مقتضی موجود و مانع مفقود بود بتوان آن را در راه مقصود تفسیر کرد و راه تصرّف و تسلّطی را گشوده نگه داشت.

متن نخستین قانون اساسی از زبان شاه نوشته شده است. شاه به وزراء و حکام دستور می دهد: اول، «عموم اهالی ایران... خود را باید وجود واحد بدانند؛» دوم، «هیئت دولت ما از آنها [یعنی از اهالی ایران] تشکیل یافته» است. به عبارت دیگر میرزا یوسف خان خواسته است این مضمون را در این عبارات بگنجاند که همه مردم ایران از اعضای هیئت دولت هستند و می توانند در مهام امور اظهارنظر و مشارکت کنند. چنین به نظر می رسد که این عبارت اخیر به معنای «حاکمیت ملّی» اشاره دارد. بیان این جمله که «هیئت دولت ما از اهالی ایران تشکیل یافته»؛ یعنی اینکه اجزاء و ارکان این دولت و ابتنای قدرت آن بر اهالی مملکت ایران است و این دولت ناشی از اهالی مملکت ایران است . مستشارالدوله «پیری پُردان و با حشمت قدیم بود» و یکی از دورااندیش تر دولتمردان این زمان در ایران بود با نظاره در افق تحولات ایران در این هنگام به چنین تشخیصی رسیده است و از حیث نکته ای که درباره حاکمیت ملی در اینجا طرح کرده است در افقی ناهمزمان می زیسته و همین ناهمزمانی چنین اعوجاج و پیچیدگی به زبان او داده است. تذکرات مستشارالدوله درباره این مفهوم و ضرورت آن نخستین اشاراتی است که به مفهوم حاکمیت ملی در متون حقوقی شده است؛ اما از دیدگاهی که ما در اینجا چنین بحثی را به عنوان پیش درآمد این مفهوم در سده بعدی و در قوانین اساسی امروز ایران می آوریم از این منظر است که بخواهیم نور سرد چنین تاریخی را بر آن بیندازیم تا دانسته شود که چنین مفهومی یکی از نخستین تشخیص ها و چاره اندیشی های پدران مشروطیت بوده است و به عنوان یکی از چاره هایِ کارِ ایران از سال های پیش از پیروزی مشروطیت شناخته شده بود و از این حیث می باید به دیده عبرت در آن نگریست نه بدان چشم که افسانه است. این مفهوم در تاریخ حقوق اساسی ایران ـ پیش از آن که وارد اصل 26 متمم قانون اساسی مشروطه شود ـ تاریخ و سابقه ای دارد و به همین دلیل برای فهم و توضیح آن، زمینه و پیشینه اش، می بایست شناخته شود و تنها با نظر به قدمت آن، می توان درکی از اهمیتش به دست داد. به دلیل وجود چنین پشتوانه و درکی از این مفهوم صورت رفیعی از آن در قوانین اساسی مشروطه وارد شد که در سنجش با قوانین اساسی بعدی گویای ژرفای تأملات مشروطه خواهان است. همین مقدار توضیح درباره سابقه مفهوم حاکمیت ملی، استواری اصل 26 متمم قانون اساسی مشروطه را درمقایسه با قانون اساسی بعدی به وضوح نمایان می کند.

پس از پیروزی مشروطیت و استقرار حاکمیت ملی، سازوکار انتخابات آزاد به عنوان مجرای اعلام اراده ملی وارد قوانین اساسی شد؛ اما به تدریج با تجربه و آزمون هایی که به دست آمد معلوم شد که در اداره امور کشور گاه لحظه هایی پدیدار می شود که اراده قوای برآمده از ملت برای فیصله دادن به بحران ها کافی نیست و در چنین لمحه ای می بایست به «اصل ریشه قدرت» و به ولی نعمت رجوع کرد تا به اتکاء ولایت و حاکمیت مطلقه اش تصمیم بگیرد و به بحران خاتمه دهد. پس از این تجربیات تاریخی بود که اصلی وارد قانون اساسی شد و به چنین سازوکاری صورتی رسمی در قوانین اساسی داد. اصل 11 قانون اساسی 1958 فرانسه و اصل 59 قانون اساسی ج.ا. ایران یادگار چنین آزمودگی بوده و از برای چنین اوقاتی در تاریخ یک ملت پیش بینی شده است .

«امور کشور باید به اتکای آراء عمومی اداره شود». این اصل روح و روان قوانین اساسی و چنانکه بالاتر از زبان مستشارالدوله و نویسندگان نظام نامه اساسی دیدیم تجاوز به آن عامل ضعف و فتور ایران و سپس محرک انقلاب هایی بوده که رخ داده است. اصول دیگر قانون اساسی نمی توانند چنین اصلی را مقید کنند یا تخصیص زنند . این اصل تعبیر دیگری از اصل 26 متمم قانون اساسی مشروطه است: «قوای مملکت ناشی از ملت است» و بنابر چنین دریافتی بود که در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، به رأی روشن، آن را «اساسِ قانون ما» می گفتند؛ اما جز در تعدادی از مجالس قانونگذاری در تاریخ پارلمان ایران، که همیشه مستظهر به اراده ملی بود ـ مجالسی که تعداد آنها کمتر از انگشتان یک دست است ـ مراکز قدرت مداخله افراطی در انتخابات کردند و « درواقع انتخاب ملی را تبدیل به نصب» نمودند و به همین سبب مشروطیت در ایران از سیر طبیعی و تکامل تدریجی بازماند و اداره امور کشور به راهی غیر از اتکاء به آراء عمومی افتاد «قضا طور دیگر خواست و مرسوم شد که عقد بین نماینده و خود ملت فضولی خوانده شده و فقط اسمی باشد و عیب و قبح این کار کم کم مرتفع شود و مردم این مملکت به یک نوع رفت و آمدی که اسم آن را هنوز انتخابات می گذارند عادت کرده خو گرفتند و این روش تا موقعی که انتباه عمومی موجب نهضتی برای ایجاد مشروطیت حقیقی به معنی صحیح خود... بشود ظاهراً مستمر خواهد بود» .